EU-tuomioistuin antoi 21.1.2021 tuomionsa asiassa C-761/18 P Leino-Sandberg v. parlamentti, joka koski Euroopan parlamentin tekemän, asiakirjajulkisuutta koskeneen päätöksen julkisuutta. Ratkaisussaan EU-tuomioistuin katsoi, että toimielimen on tehtävä julkisuutta koskeva päätös, vaikka asiakirja olisikin löydettävissä internetissä kolmannen osapuolen, tässä tapauksessa päätöksen kohteena olleen tahon, julkaisemassa blogikirjoituksessa. Ratkaisulla on merkitystä erityisesti EU:n toiminnassa, jossa tietoja usein vuodetaan ja julkaistaan epävirallisissa kanavissa. Asian periaatteellista merkitystä kuvastaa, että EU-tuomioistuimen käsittelyä edelsi perinpohjainen ja myös valittajan väitteisiin yhtynyt julkisasiamiehen ratkaisuehdotus.
Unionin toimielimiin sovelletaan oikeudellisesti sitovaa julkisuuslainsäädäntöä eli nk. avoimuusasetusta, joka yleissääntelynä määrittää reunaehdot muun muassa sille menettelylle, jolla asiakirjoja voi pyytää ja saada komissiolta, neuvostolta ja parlamentilta. Lisäksi asetus sisältää salassapitoperusteet, jotka määrittävät sitä, millaiset toimielinten asiakirjat ovat julkisia. Asetusta on sovellettu vuodesta 2001. Näiden vuosien aikana sen tulkinta on merkittävästi kehittynyt EU-tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Tässä kirjoituksessa käsittelen EU-tuomioistuimen uusinta oikeuskäytäntöä ja arvioin erityisesti sitä, miten oikeuskäytäntö voi toimia EU-oikeuden tutkijan apuna nykypäivänä.
Kenellä on oikeus päättää toimielimen asiakirjan julkisuudesta?
EU-tuomioistuimen ratkaisu koski Euroopan parlamentin eräiden lainsäädäntöasiakirjojen julkisuutta koskenutta hallintopäätöstä. Päätös oli osoitettu Euroopan parlamentin entiselle virkamiehelle, joka oli itse julkaissut kyseisen päätöksen blogisivustollaan, omilla kommenteillaan varustettuna. Asiakirjan pyytäjä on Helsingin yliopiston eurooppaoikeuden professori Päivi Leino-Sandberg, jolla on käynnissä Suomen Akatemian rahoittama nelivuotinen EU:n asiakirjajulkisuutta koskeva tutkimushanke. Asiakirjan julkisuutta koskevassa päätöksessä Euroopan parlamentti perustelee, miksi sen näkemyksen mukaan tiettyjen lainsäädäntöasiakirjojen ei tulisi olla julkisia. Näiden perustelujen julkisuuteen liittyi valittajan mukaan tutkimuksellinen intressi.
Ratkaisussaan EU-tuomioistuin arvioi, onko asiakirjaa toimielimeltä pyytäneellä hakijalla edelleen intressi saada asiakirjajulkisuutta koskeva asia ratkaistuksi, kun asiakirja oli jo julkaistu tietoverkossa ja oli näin hakijan saatavilla – joskin vain kolmannen osapuolen ansiosta. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisessa määräyksessä, ettei lausunnon antamiseen valittajan kanteesta ollut enää aihetta, koska kanne oli menettänyt tarkoituksensa sen jälkeen, kun riidanalainen asiakirja oli saatavilla blogissa. Määräystä voi pitää ristiriitaisena EU-tuomioistuimen aiemman oikeuskäytännön kanssa.
Yleisen tuomioistuimen määräyksestä poiketen unionin tuomioistuin totesi, että vaikka kolmas osapuoli on ilmaissut riidanalaisen asiakirjan, parlamentti ei ole muodollisesti peruuttanut riidanalaista päätöstä, joten riidan kohde on säilynyt. Arviossaan unionin tuomioistuin analysoi erityisesti sitä, saavuttiko valittaja mainitulla kolmannen osapuolen asiakirjan julkaisulla täysin ne tavoitteet, joihin se pyrki asiakirjapyynnöllään.
Tuomioistuin kiinnittää huomiota erityisesti siihen, että kolmannen tahon ilmaisemaa asiakirjaa ei voida pitää virallisena tai toimielimen virallisen kannan ilmaisevana asiakirjana, jos kyseinen toimielin ei ole antanut yksiselitteistä hyväksyntää, jonka mukaan saatu asiakirja on tosiaankin peräisin toimielimeltä ja ilmaisee sen virallisen kannan. Jos Euroopan parlamentin ja yleisen tuomioistuimen omaksuma kanta hyväksyttäisiin, toimielin vapautuisi velvollisuudestaan antaa oikeus tutustua pyydettyyn asiakirjaan, vaikka yksikään avoimuusasetuksessa säädetyistä edellytyksistä, joiden perusteella se voisi vapautua tästä velvollisuudesta, ei täyttyisi. Tuomioistuin totesi, että tällaisessa tilanteessa valittajalla säilyy todellinen intressi saada tutustua todistusvoimaiseksi saatettuun versioon pyydetystä asiakirjasta, millä taataan se, että kyseinen toimielin on asiakirjan laatija ja että asiakirjassa ilmaistaan sen virallinen kanta. Tätä käsiteltiin myös julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessa, jonka mukaan
[…] asetuksesta N:o 1049/2001 ilmenee selvästi, että unionin kansalaisilla on subjektiivinen oikeus tutustua asiakirjoihin. Saatuaan konkreettisen pyynnön toimielimellä on lähinnä kolme vaihtoehtoa. Ensinnäkin myöntää tutustumisoikeus. Toiseksi evätä tämä oikeus ja selittää, miksi tutustumisoikeutta ei voida myöntää. Kolmanneksi toimielin voi halutessaan, ja käytännössä keinona antaa myöntävä vastaus ensimmäisen vaihtoehdon mukaisesti, antaa vastauksen 10 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Toimielin voi neuvoa hakijalle, mistä hän voi itse löytää pyydetyt tiedot, jotka ovat helposti hakijan saatavilla, ja näin myös taata tietojen, joihin se näin viittasi, oikeaperäisyyden ja luotettavuuden. Sillä, että kolmas asettaa asiakirjan yleisön saataville, ei kuitenkaan toteuteta eikä mitätöidä hakijoiden oikeutta saada kyseiseltä unionin toimielimeltä asianmukainen vastaus asetuksen N:o 1049/2001 nojalla. Kyseisen asetuksen sanamuoto sen enempää kuin sen henkikään eivät viittaa siihen, että unionin toimielimille asetetut selkeät ja täsmälliset velvollisuudet voidaan tosiasiassa ulkoistaa kolmannelle. (kohdat 64-65)
Ketä kiinnostaa?
Toimielimet julkaisevat vuosittain raportin avoimuusasetuksen soveltamisesta. Vaikka toimielimeltä asiakirjaa pyytävällä ei asetuksen mukaan ole velvollisuutta identifioida itseään tai taustaansa, käy toimielinten vuosiraporteista (Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio) hyvin ilmi, että akateemiset tutkijat ovat erityisen aktiivisia asiakirjapyyntöjen tekijöitä erityisesti neuvoston ja parlamentin asiakirjoihin. Avoimuusasetus ei sisällä esimerkiksi suomalaiseen julkisuuslakiin verrannollista erityissääntelyä tutkimusluvasta, joten akateemisen tutkijan asiakirjapyynnöt tulevat lähtökohtaisesti arvioiduksi samalla tavalla kuin kenen tahansa asiakirjapyyntö.
Edellä mainittu tuomio koskee niin ikään asiakirjaa, jonka saamiseen on liittynyt tutkimuksellinen intressi, jonka hakija on erityisesti tuonut esiin hakemuksessaan. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä löytyy myös muita verrattain tuoreita ratkaisuja, joissa asiakirjan pyytäjällä on ollut nimenomainen tutkimuksellinen intressi asiakirjan saamiseen (ks. tuomiot asioissa T-331/11 Besselink v. neuvosto ja T-395/13 Miettinen v. neuvosto). Tähän mennessä EU-tuomioistuin ei ole asettanut erityistä painoarvoa sille, että kyseessä ovat nimenomaan tutkimukselliset intressit, eikä tähän toisaalta olisi juuri tukea löydettävissä asetustekstistäkään.
Tuoreimmassa ratkaisussaan tuomioistuin piti kuitenkin implisiittisesti tärkeänä sitä valittajan näkökohtaa, että myös tutkimusetiikan kannalta on tarpeellista, että asiakirjoista on saatavilla versio, jonka autenttisuuteen voi luottaa, ja jonka julkisuudesta tai salassapidosta on olemassa lainvoimainen viranomaispäätös.
Scifi-elokuvia siteeraavassa julkisasiamies Michal Bobekin ratkaisuehdotuksessa kysymystä käsitellään laajemmin.
Itsekin aikaisemmin tutkijana ja professorina työskennellyt Bobek toteaa, kuinka
Valittajan unionin tuomioistuimessa ja unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämistä toteamuksista ilmenee, että hän ei ollut ”tyytyväinen” ”ilmaistuun” asiakirjaan, koska De Capitanin verkossa julkaisema versio ei ollut oikeaperäinen eikä hän voinut käyttää sitä omiin tarkoituksiinsa. Minun on jälleen pakko yhtyä valittajan väitteeseen. Sillä, mihin tarkoitukseen hakija haluaa saada asiakirjan, ei mielestäni ole merkitystä asetuksen N:o 1049/2001 kannalta. Jokaisella hakijalla, onpa hän sitten toimittaja, akateeminen tutkija tai vain utelias kansalainen, on kyseisen asetuksen nojalla selkeä oikeus saada vastaus toimielimeltä. […] (kohdat 98-99)
Lausuntonsa lopussa Bobek toteaa,
vaikka en halua aloittaa kiehtovaa keskustelua siitä, muodostavatko tutkimusavustuksia saavat opettajat ja tutkijat erityisen haavoittuvan ryhmän […], käsiteltävässä asiassa on esitetty, että valittaja itse esittää tulevaisuudessa todennäköisesti uusia pyyntöjä saada tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin. Hän tekee juuri tätä aihetta koskevaa tutkimusta, ja hänen nykyisen tutkimuksensa rahoitus jatkuu ainakin vuoteen 2021 saakka. Siten […] on kohtuullisen todennäköistä, että sama valittaja esittää uusia pyyntöjä, tai pikemminkin kaikkien unionin tuomioistuimen tietoon saatettujen tosiseikkojen perusteella tällaista tulevien pyyntöjen todennäköisyyttä ei varmastikaan voida sulkea pois. (kohta 135)
Asiakirjapyynnöt muodostavat merkittävän välineen EU-oikeudellisen tutkimuksen metodityökalupakissa. Toimielinten asiakirjoja pyytämällä pääsee useimmiten avaamaan syvällisemmin myös oikeudellisia kysymyksenasetteluja. EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntö on korostanut lainsäädäntöprosessin avoimuutta ja pääsyä lainsäädäntöasiakirjoihin. Myös EU-tuomioistuimelle jätetyt oikeudenkäyntikirjelmät ovat pääsääntöisesti julkisia sen jälkeen, kun asia on tuomioistuimessa käsitelty. Vaikka monet näistä eivät ole suoraan saatavilla verkossa, ne on mahdollista saada pyynnöstä.
Hallinnollisten asiakirjojen julkisuus on käytännössä kapeampaa. EU-tuomioistuin onkin viime vuosina todennut useammastakin komission hallinnollisesta menettelystä, että näihin liittyviin asiakirjoihin sovelletaan niin sanottua yleistä olettamaa asiakirjojen salassapidosta, jolloin salassapitoa ei tarvitse pääsäännön mukaan perustella asiakirjakohtaisesti, kun niihin kohdistuu asiakirjapyyntö, koska samanlaiset yleisluonteiset toteamukset saattavat olla sovellettavissa luonteeltaan samanlaisia asiakirjoja koskeviin tiedonsaantipyyntöihin. (ks. esim. C-365/12 P komissio v. EnBW ja oikeuskäytäntöviittaukset kohdassa 65)
Aikaa ja rahaa
Haasteen luo menettelyjen pitkä kesto. Unionin tuomioistuimen tuoreimpaan ratkaisuun liittyvä asiakirjapyyntö oli tehty vuonna 2017. Tuomioistuin päätyi palauttamaan varsinaisen kysymyksen pyydetyn asiakirjan julkisuudesta unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi. Tämä kysymys sinänsä on vähemmän merkityksellinen kuin unionin tuomioistuimen jo tekemä linjaus. Kun yleinen tuomioistuin ratkaisee asian, tästäkin on vielä mahdollista valittaa. Menettelyn kesto kokonaisuutena on kuitenkin tutkijan aikaperspektiivistä usein kohtuuton.
Lisäksi tuomioistuimeen valittamiseen liittyy aina oikeudenkäyntikuluihin liittyvä riski. Tällä hetkellä yleisessä tuomioistuimessa on vireillä Frontexin nostama kanne, jossa se hakee kahdelta kansalaisaktivistilta 24 000 euron oikeudenkäyntikuluja. Kulut koostuvat sen omien virkamiesten työtuntien korvaamisesta tietopyynnön käsittelyssä.
EU:n päätöksentekoa pidetään usein kansalaisille vaikeasti hahmottuvana ja salamyhkäisenäkin. Tutkijoiden tehtävä on avata tätä salamyhkäisyyttä tutustumalla virallislähteisiin eli päätöksentekoon liittyviin asiakirjoihin ja tuoda tietoa sitten laajemmalle yleisölle ymmärrettävässä muodossa arvioitavaksi. Edellä kerrottu EU-tuomioistuimen uusin oikeuskäytäntö vahvistaa osaltaan tutkijoiden edellytyksiä hoitaa tätä tehtävää.
Liisa Leppävirta
Kirjoittaja viimeistelee parhaillaan Helsingin yliopistossa väitöskirjaansa EU:n asiakirjajulkisuuden ja kansallisen julkisuusääntelyn vuorovaikutuksesta. Kirjoittaja on työskennellyt oikeusministeriössä EU:n asiakirjajulkisuuteen liittyvien kysymysten parissa ja on parhaillaan virkavapaalla. Yllä esitetyt arviot ovat kirjoittajan omia.
Perustuslakiblogi 
Vastaa