Antti Jokela & Johanna Niemi: Pekka Haavisto, perustuslakivaliokunta ja oikeudenmukainen oikeudenkäynti

Oikeusvaltiosta keskustellaan paljon. On kunniaksi, että Suomi pärjää vertailuissa hienosti. Se ei silti tarkoita, etteikö omaakin järjestelmää olisi syytä välillä tarkastella kriittisesti. Sitä itse asiassa tapahtuu koko ajan tutkimuksessa.

Oikeudenmukainen oikeudenkäynti on oikeusvaltion kulmakiviä. Vaatimus oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä sisältyy perustuslakiin, keskeisiin ihmisoikeussopimuksiin ja EU:n perusoikeuskirjaan. Sen sisältöä on täsmennetty lukuisissa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja muiden valvontaelinten kuten myös korkeimman oikeuden käytännössä.

Perustuslakivaliokunnan hiljattain päättynyttä ulkoministeri Pekka Haaviston ministerivastuuasiaa onkin syytä tarkastella oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin näkökulmasta.

Keskustelua perustuslakivaliokunnan roolista jäsennetään usein perustuslain ennakkovalvonta – jälkikäteisvalvonta -akselilla. Ministerivastuu asettuu tässä keskustelussa sikäli erikoiseen asemaan, että kysymys on jälkikäteisvalvonnasta. Ne argumentit, joilla kannatetaan perustuslakivaliokunnan roolia etukäteisvalvonnassa, eivät ole tässä kohdin relevantteja.

Oikeusvaltion ajatuksessa vallan kolmijako-oppi – tai jos halutaan käyttää amerikkalaista terminologiaa, checks and balances – on keskeisessä asemassa. Parlamentin ja sen valiokunnan keskeinen rooli rikosasian vireille saattamisessa ja ensivaiheissa eli rikostutkinnassa ja syyteharkinnassa on radikaali poikkeus vallan kolmijaosta. 

Oikeudenkäyttöön luetaan myös rikosten esitutkinta ja syyteharkinta, eli myös niitä koskevat vaatimukset oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuudesta. Perustuslakivaliokunta on itsekin mietinnössään (PeVM 26/2020 vp. s. 13) painottanut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin perusedellytysten merkitystä myös ministerivastuuasian käsittelyssä eduskunnassa. Valitettavasti vain näitä perusedellytyksiäkään ei ole pystytty Haaviston tapauksessa turvaamaan. Seuraavissa kohdissa otamme esiin eräitä asian käsittelyyn liittyneitä ongelmia tästä näkökulmasta.

Mitä perustuslakivaliokunnassa tapahtui?

Käsittelyn kaksivaiheisuus

Asian käsittely valiokunnassa on jakautunut kahteen vaiheeseen. Ensimmäisessä näytöksessä tammi- ja helmikuussa 2020 oli kysymys siitä, antaako kymmenen kansanedustajan tekemä muistutus aiheen toimenpiteisiin eli asiaa koskevan tarkemman tutkinnan käynnistämiseen. Toinen käsittely elokuusta joulukuuhun 2020 koski kysymystä siitä, onko ministeri Haavisto syyllistynyt rikokseen ja jos on, onko ministerivastuun korotettu edellytys täyttynyt. 

Valiokunnan mietintö jakautuu myös kahteen osaan, valiokunnan enemmistön hyväksymään mietintöön ja kahden jäsenen vastalauseeseen. Näistä piirtyy varsin erilainen kuva menettelystä. Valiokunnan mietinnössä menettely jäsentyy muistutuksen tekijöiden ja ministeri Pekka Haaviston väliseksi vastakkainasetteluksi. Mietinnön jäsentely mukailee korkeiden tuomioistuimien tuomioita (muistutus, vastine, tosiseikat, aikaisempi perustuslakivaliokunnan käytäntö, sovellettava lainsäädäntö).

Vastalauseessa selostetaan valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden näkemyksiä, ja käsittely hahmottuukin eri suuntiin menevien asiantuntijoiden esittämien argumenttien kautta. Asiantuntijoiden kannanotot ovat luettavissa eduskunnan nettisivuilta.

Esitutkinnan määrääminen

Kun valiokunta alkuvuodesta 2020 tarkasteli esitutkinnan aloittamisen edellytyksiä, valiokunnan kuulemista professoreista kuusi ei löytänyt Haaviston toiminnasta mitään lainvastaista. Hallinto-oikeuden professorit Kulla ja Mäenpää eivät löytäneet menettelystä hallintoa koskevien lakien rikkomuksia, eivät myöskään valtiosääntöprofessori Ojanen ja professori Tuori. Rikosoikeuden professorit Nuotio ja Melander eivät nähneet toiminnassa mitään syytä epäillä rikosta. Lausunnot ovat perusteellisia ja asiantuntevia, kuten niiden kirjoittajatkin.

Ainoa toisella kannalla ollut professori Pekka Viljanen piti mahdollisena, että konsulipäällikön virkasiirtoa koskeva päätös oli tosiasiallisesti tehty, vaikka muodollista päätöstä ei ollut tehty eikä koskaan tehtykään. Asian selvittämiseksi Pekka Viljanen katsoi tarvittavan esitutkinta.

Tässä vaiheessa kuultiin valtakunnansyyttäjä Toiviaista ja apulaisvaltakunnansyyttäjä Rappea. Ensimmäisessä yhteisessä lausunnossaan he eivät epäilleet rikosta. Toisessa lausunnossaan he eivät vieläkään epäilleet rikosta, mutta esittelivät asioita, joista mahdollinen esitutkinta voisi tuoda lisäselvitystä, kuten liittyikö suunniteltuihin kotiuttamistoimiin jotain lainvastaista, ajateltuihin virkajärjestelyihin yhteistoimintamenettelyn sivuuttamista tai asian valtioneuvostoon saattamiseen tai saattamatta jättämiseen jotain moitittavaa.

Alkuvuoden käsittelyssä kuulluista asiantuntijoista kukaan ei esittänyt arviota, että olisi syytä epäillä rikosta, mikä on normaalisti kynnys esitutkinnan aloittamiseen.

Perustuslakivaliokunnan pyyntö perustui ministerivastuulain 4 §:ään. Pykälässä ei kuitenkaan sanota, sovelletaanko tässä kohdin normaalia esitutkinnan aloittamisen kynnystä. Siitä on lausuttu ministerivastuulakia koskevassa hallituksen esityksessä seuraavasti:

Toisaalta tutkinnan kohteena olevan henkilön kannalta esitutkinnan käynnistäminen antaisi hänelle esitutkintalain (449/ 1987) mukaiset oikeusturvatakeet ja selkeyttäisi hänen oikeudellista asemaansa menettelyssä. Esitutkinta on myös normaali syyteharkintaa edeltävä rikosprosessuaalinen vaihe. Sen käynnistäminen edellyttää, että esitutkinnan aloittamiskynnys ylittyy. Tämä on esitutkintalain 2 §:ssä ilmaistu sanoin ”on syytä epäillä, että rikos on tehty”. (HE 185/1999 s. 16.)

Tästä selkeästä kannanotosta huolimatta perustuslakivaliokunta määräsi esitutkinnan toimitettavaksi, vaikka yksikään asiantuntija ei ollut katsonut, että ”syytä epäillä rikosta” -kynnys ylittyy.

Päätösvalta tässä kohdin on lakien mukaan perustuslakivaliokunnalla. Valtakunnansyyttäjän toimivalta rajoittuu tutkinnan suuntaamiseen ja valiokunnan avustamiseen.

Ministerivastuun käsittely

Toinen näytös perustuslakivaliokunnassa alkoi elokuussa apulaisvaltakunnansyyttäjä Rappen kirjelmällä. Sävy oli aivan toinen kuin alkuvuodesta. Kuten Pekka Viljanen edellisellä kierroksella Rappe esitti nyt, että Haavisto oli tosiasiallisesti tehnyt päätöksen virkasiirrosta ja että hän oli näin menetellessään rikkonut useita hallintoa koskevia lainkohtia. Lisäksi hän oli tehnyt sen hankkiakseen itselleen tai toiselle hyötyä, kuten tahallinen virka-aseman väärinkäyttö edellyttää. Tämä hyöty olisi ollut sinänsä laillisen virkatoimen (lasten auttamisen) toteuttaminen.

Sen jälkeen valiokunta kuuli asiantuntijoita. Edellä mainittujen lisäksi kuultiin valtiosääntöprofessoreita Veli-Pekka Viljanen ja Mikael Hidén sekä Eduskunnan oikeusasiamies Jääskeläistä. Seitsemän maan johtavaa professoria ja oikeusasiamies eivät löytäneet ministeri Haaviston toiminnasta lainvastaisuutta, ei hallintomenettelyn sääntöjen rikkomista eikä rikollista.

Ainoa linjasta poikennut professori Pekka Viljanen löysi menettelyistä joitakin virheitä, mutta hänkin totesi, että Haaviston menettely ei voi olla tahallista tai törkeän huolimatonta (ministerivastuun edellytys), koska hallinto-oikeuden asiantuntijat Tuori ja Mäenpää eivät nähneet toiminnassa moitittavaa. Viljasen mukaan ministerin on voitava luottaa korkeiden asiantuntijoiden kantaan.

Tässä vaiheessa pyydettiin emeritus oikeuskansleri Jonkalta lausunto. Toisin kuin Rappe, Jonkka sulkee pois tahallisen virka-aseman väärinkäyttämisen. Hän päätyy siihen, että virkasiirron valmisteluun laittaminen on ollut törkeän tuottamuksellinen virkarikkomus, jolloin ministerisyyte on mahdollinen. Jonkan päättely erosi muista asiantuntijoista siinä, että hän korosti virassa pysymistä virkahenkilön oikeutena, kun taas muut asiantuntijat olivat korostaneet ulkoministeriön virkakiertoon liittyviä säännöksiä, joihin sisältyy virkamiesten siirtymisvelvollisuus.

Viimeisiin lausuntoihin kuului myös professori Hidénin toinen lausunto, joka on kommentti Jonkalle. Omaa asiantuntemustaan rikosoikeuden alalla vähätellen Hidén kohteliaasti viestittää, että jos asiassa jotain rikosta voidaan nähdä (lähinnä tiedottamisessa asian valmistelusta), asia on joka tapauksessa vähäinen, koska on kysymys valmistelusta, mitään päätöstä ei koskaan tehty ja koska mitään päätöstä ei tehty, ei valmistelukaan oikein voi olla lainvastaista ja että ministerisyyte ei nyt ainakaan voi tulla kyseeseen.

Hidénin lausunto tavallaan antoi suuntaviivoja valiokunnan lausunnolle. Perustuslakivaliokunnan mielestä Haavisto rikkoi hallintolain edellytystä toimenpiteiden oikeasuhtaisuudesta, kun hän käynnisti valmistelun konsulipäällikön siirtämisestä toisiin tehtäviin. Valiokunnan kannanotosta ei löydy suoraa kannanottoa rikoslain lievemmän asteisiin virkarikkomuksiin, mutta valiokunta toteaa selkeästi, että ministerisyytteen edellyttävää törkeää huolimattomuutta Haaviston toimissa ei ole.

Oikeudenmukainen oikeudenkäynti

Syyttömyysolettama – esitutkinnan aloittaminen

Keskeinen oikeusvaltioperiaate on syyttömyysolettama, jonka mukaan jokaista on pidettävä syyttömänä, kunnes toimivaltainen tuomioistuin on toisin todennut. Periaate todetaan muun muassa esitutkintalaissa ja YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa. Syyttömyysolettama on keskeinen periaate kaikissa rikosasioissa, eikä ministerisyyteasioidenkaan käsittelyssä ole lupa poiketa tästä periaatteesta.

Periaatetta ilmentää myös se, että rikostutkinnan aloittamiseen vaaditaan epäily rikoksesta. Laissa käytetään termiä ”syytä epäillä”, mikä viittaa siihen, että näyttökynnys tässä vaiheessa on alhainen, mutta epäilyn perusteena tulee olla konkreettinen seikka. Rikoksesta tehty ilmoitus on yksi tällainen seikka, mutta jotta ilmoituksesta todella aloitettaisiin tutkinta, ilmoituksen ja epäilyn perusteena tulee olla konkreettinen seikka. Oikeusvaltiossa ei voida aloittaa rikosten esitutkintaa sillä perusteella, että kunhan vain tarpeeksi tutkitaan, eiköhän sieltä löydy peruste epäillä rikosta. Tällainen menettely olisi mielivaltaista.

Viime vuosina on alettu aiempaa enemmän korostaa sitä, että poliisi voi olla velvollinen tekemään joitain selvityksiä ennen kuin joku henkilö asetetaan rikostutkinnan kohteeksi eli nimetään epäillyksi. Rikostutkinnan niitä keinoja, joilla puututaan henkilön oikeuspiiriin kuten pakkokeinot tai velvoittaminen tulemaan poliisin kuultavaksi, voidaan käyttää vain rajoitetusti ennen varsinaisen tutkinnan aloittamista.

Perustuslakivaliokunnan tilaama esitutkinta on perustunut lähinnä kansanedustajien tekemään muistutukseen. Kukaan asiantuntijoista ei siihen mennessä ollut päätynyt toteamaan, että rikosta olisi syytä epäillä. Sekä muistutuksessa että tutkintapyynnössä oli nimetty epäilty eli ministeri Haavisto. Voidaan kysyä, onko perustuslain ja ministerivastuulain perusajatukset ymmärretty oikein, jos niitä käytetään normaalin esitutkintakynnyksen alentamiseen spekulatiivisilla perusteilla ministerin mahdollisesta motiivista, kun lakien tavoitteena on ollut antaa ministerille korostettu syytesuoja. Tällainen spekulaatio vaikuttaa erityisen kaukaa haetulta sen vuoksi, että käsillä oli selkeä motiivi eli suomalaisten lasten saattamisen turvaan hengenvaarallisista oloista al-Holin leiriltä. Tämä olisi jo itsessään pitänyt katsoa riittäväksi motiiviksi Haaviston toiminnalle.

Perustuslakivaliokunnan omaksuma kanta johtaa nurinkuriseen lopputulokseen, jonka mukaan esitutkintakynnys on ministerin osalta alempi kuin muilla kansalaisilla, mutta syytekynnys vastaavasti korkeampi. Käytännössä näin matala esitutkintakynnys mahdollistaa ministerin roikottamisen pitkään ”löyhässä hirressä” poliittisilla perusteilla tai kiusantekomielessä, vaikka lain tarkoituksena on ollut estää tämänkaltainen poliittinen peli tai kiusanteko juridiikkaa hyväksikäyttäen. Haaviston tapauksessa pitkään kestäneestä esitutkinnasta on saattanut aiheutua laajamittaisempaakin vahinkoa, jos se on osaltaan viivyttänyt lasten evakuoimista al-Holin leiriltä ja siten vaikeuttanut heidän myöhempää sopeuttamistaan suomalaiseen yhteiskuntaan ja sitä kautta heikentänyt myös tulevaa turvallisuustilannetta Suomessa.

Syytekynnys

Vaikka perustuslakivaliokunnassa oli muodollisesti kysymys siitä, nostetaanko syyte, käsittely esitutkinnan jälkeen sai oikeudenkäyntiin rinnastettavia piirteitä. Vaikka mietintö oli laadittu hyvin taitavasti siten, että siinä ei todettu Haaviston syyllistyneen rikokseen, eli syyttömyysolettamaa kunnioittaen, tosiasiallisesti käsittelyn kohteena näyttää olleen ministerin mahdollinen lain rikkominen tai syyllistyminen rikokseen. Näin asia ymmärrettiin tai haluttiin ymmärtää myös eräissä eduskunnassa ja julkisuudessa esitetyissä lausumissa. Tällöin jäi huomioimatta perustuslakivaliokunnan mietinnön alkupuolella (s. 14) ollut seuraava kappale:

”Perustuslakivaliokunta katsoo rikosoikeudellisen syyttömyysolettaman johdosta olevan perusteltua, että valiokunnan perustuslain 114 §:n 2 momentissa tarkoitettu kannanotto ministerin menettelyn lainvastaisuudesta ei sisällä sellaista ministerin menettelyn rikosoikeudellisen moitittavuuden ja vastuun arviointia, joka kuuluu vasta perustuslain 3 §:ssä tarkoitettuna riippumattomana tuomioistuimena toimivan valtakunnanoikeuden toimivaltaan. Ainoastaan tilanteissa, joissa perustuslakivaliokunta katsoisi menettelyn täyttävän perustuslain 116 §:n vaatimukset, perustuslaissa tarkoitetun lainvastaisuuden toteava kannanotto on perusteltu, sanotun kuitenkaan valtakunnanoikeuden päätöksentekoa sitomatta.” 

Tämä on ehkä kiemuraisesti kirjoitettu, mutta sillä tarkoitetaan, että perustuslakivaliokunta ei ota kantaa rikosoikeudelliseen syyllisyyteen ministerisyytettä alemmalla syytekynnyksellä. Tämä on täysin linjassa syyttäjää koskevien lain säännösten kanssa. Jos syyttäjä ei nosta syytettä, hän ei myöskään ota kantaa syyllisyyteen.

Ennen vuotta 2015 rikosasiassa syyttäjä saattoi niin sanotussa syyksi lukevassa eli seuraamusluonteisessa syyttämättä jättämisessä ottaa kannan, että henkilö oli syyllistynyt rikokseen, mutta hän ei nosta lain mukaisella perusteella (esim. vähäisyys, nuoruus) syytettä. Tällöin henkilöllä oli oikeus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi. Käytännössä juuri kukaan ei näin tehnyt, mutta se oli muodollinen oikeusturvan tae.

Nykyisin syyttämättäjättämispäätös ei siis sisällä enää kannanottoa epäillyn syyllisyydestä, vaikka syyttäjä olisikin pitänyt menettelyä joltakin osin mahdollisesti lainvastaisena. Ei voida ajatella, että ministerin syyteasian käsittelyä pidettäisiin poikkeuksena tästä yleisestä rikosprosessuaalisesta säännöstä. Tämänkään vuoksi perustuslakivaliokunnan mietinnön ei voida katsoa sisältävän kannanottoa Haaviston syyllisyydestä.

Rikosoikeuden ja hallinto-oikeuden ero

Tässä kohtaa on tärkeää todeta, kuten perustuslakivaliokuntakin tekee, että hallinto-oikeuden normien ja rikosoikeuden välillä on ero. Hallinto on inhimillistä toimintaa, jossa normien oikeasta soveltamisesta voi olla erilaisia käsityksiä. Pieniä virheitäkin voi epähuomiossa tapahtua. Suomessa normaali oikeussuojakeino hallinnon päätöksistä on valitus hallinto-oikeuteen, joka voi muuttaa päätöstä. Se, että tuomioistuin muuttaa viranomaisen päätöstä, ei tarkoita, että viranomaisen toiminnassa olisi jotain rikollista. Tuomioistuin voi todeta, että alemmassa tuomioistuimessa tai viranomaisessa on tehty menettelyvirhe, mutta se ei tarkoita, että joku olisi menetellyt rikollisesti. Menettelyvirhe korjataan, ja yleensä viranomainen muuttaa toimintatapaansa. 

Virheellisestä hallintomenettelystä voi tehdä myös kantelun ylemmälle hallintoviranomaiselle, eduskunnan oikeusasiamiehelle tai oikeuskanslerille. Nämä puolestaan voivat huomauttaa viranomaista virheestä, ja viranomaisen tulee korjata menettelyään. Mitään kannanottoa rikokseen ei tässäkään menettelyssä todeta.

Perustuslakivaliokunnan käsittely muistutti oikeudenkäyntiä myös siinä, että kun valiokunta totesi Haaviston rikkoneen hallinnollista normia, tämä toteamus tulee jäämään historiaan ikään kuin lainvoimaisena ratkaisuna.

Julkisuus

Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin keskeisiin periaatteisiin kuuluu oikeudenkäynnin julkisuus. Siitä on poikkeuksia, kuten valtion turvallisuutta koskevat asiat ja henkilöiden arkaluontoiseen yksityiselämään kuuluvat seikat. Esitutkinta ja syyteharkinta eivät ole julkisia, muun muassa syyttömyysolettamasta johtuen. Tästä näkökulmasta perustuslakivaliokunnan käsittely suljetuin ovin on linjassa syyteharkinnan kanssa.

Koska valiokunnan mietintöä on käsitelty julkisuudessa kuin oikeudenkäynnissä annettua tuomiota, pohdimme tässä menettelyä myös menettelyjulkisuuden näkökulmasta.

Perutuslakivaliokunnan käsittely oli suullinen ja siinä kuultiin menettelyn osapuolia, kuten oikeudenkäynnissä. Syyteharkinta on Suomessa kirjallista menettelyä. Tässä siis käsittely muistuttaa enemmän oikeudenkäyntiä kuin syyteharkintaa. Tuomioistuimissa suulliset käsittelyt ovat julkisia, jollei tuomioistuin laissa säädetyin perustein päätä suljetusta käsittelystä. Näistä perusteista, joihin kuuluu valtion turvallisuus, säädetään tarkoin laissa. Valiokuntakäsittely ei ole julkista, joten perusteluja suljetulle käsittelylle ei tarvitse esittää. Tämä on oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin näkökulmasta ongelmallista.

Jääviys

Perustuslakivaliokunnan jäsenten jääviys on noussut keskustelussa esiin ja on valitettavaa, että siihen ei kiinnitetty huomiota asian käsittelyn alkaessa. Eduskunnan valiokuntaohjeistuksessa asia on kyllä huomioitu. Tuomioistuimien kohdalla esteellisen tuomarin osallistuminen käsittelyyn on yleensä peruste, jolla tuomio voidaan kumota.

Selkeä oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluvien esteellisyyssääntöjen loukkaaminen tapahtui siinä, että perustuslakivaliokunnassa asian käsittelyyn osallistui henkilöitä, jotka olivat tehneet valiokunnalle PL 115 §:n mukaisen muistutuksen Haaviston virkatoimen lainmukaisuuden tutkimisesta. Tuomioistuimissa näin vahvan ennakkoasenteen omaavien jäsenten osallistuminen asian käsittelyyn ei tulisi kuuloonkaan.

Toiseen suuntaan jääviydestä voi aiheutua ongelmia, jos ministerivastuuasia etenee valtakunnanoikeuteen. Osa perustuslakivaliokunnan jäsenistä on myös valtakunnanoikeuden jäseniä tai varajäseniä. Osa heistä osallistui asian käsittelyyn valiokunnassa, osa ei. On selvää, että käsittelyyn osallistuneet eivät voisi osallistua saman asian käsittelyyn valtakunnanoikeudessa. 

Valiokunnan kokoonpano

Perustuslakivaliokunnan kokoonpanoon liittyy myös sellainen ongelma, että ulkopuolisen on vaikea hahmottaa, ketkä oikeastaan päättivät mietinnön sisällöstä. Mietinnön mukaan ”Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa” lauseen jälkeen seuraa puheenjohtajan ja 20 henkilön nimet. Valiokunnassa on Eduskunnan nettisivujen mukaan kuitenkin vain 17 jäsentä – puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja mukaan lukien. Neljä ”ylimääräistä” nimeä selittyvät sillä, että kuuden jäsenen ilmoitetaan olleen paikalla ”osittain” ja neljän varajäsenen myös ”osittain”. 

Valiokuntaohjeen mukaan varajäsenillä on oikeus olla läsnä kokouksissa silloinkin, kun valiokunta on täysilukuinen, mutta ”päätöksiin osallistuvien määrä ei saa ylittää valiokunnan varsinaisten jäsenten lukumäärää.” Näin ollen mietinnön perusteella jää epäselväksi, ketkä valiokunnan jäsenistä ja varajäsenistä oikeastaan ovat olleet hyväksymässä mietinnön.

Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin näkökulmasta on selvää, että oikeudellisia ratkaisuja tekevän elimen kokoonpanon tulee olla selkeästi määritelty ja tiedossa. Lisäksi tuomioistuimissa noudatetaan niin sanottua välittömyysperiaatetta, jonka mukaan asian ratkaisevien tuomareiden tulee olla samat, jotka ovat myös ottaneet näytön vastaan suullisissa käsittelyissä. Kun käsittely on venynyt elokuulta joulukuulle ja kansanedustajilla näyttää olevan varsin vapaamuotoinen käsitys siitä, että kokouksiin voi osallistua ”osittain”, herää kysymys, ketkä edustajista ovat olleet mukana käsittelyissä ja kuulleet asianosaisia ja asiantuntijoita.  

Tällainen vapaamuotoinen varajäsenten käyttö voi olla paikallaan poliittisissa prosesseissa, joissa halutaan informoida ja sitouttaa eduskuntaryhmiä ratkaisuihin. Sen sijaan se ei sovi menettelyyn, joka koskee yksittäisen henkilön vastuuta.

Asiantuntijavalta

Toisin kuin tuomioistuimissa, perustuslakivaliokunnassa asiantuntijoilla on keskeinen merkitys. Perutuslakivaliokunnan mietinnössä asiantuntijoiden rooli korostuu siinä määrin, että kaikkia asiassa kuultuja tahoja kutsutaan asiantuntijoiksi. On kuitenkin syytä korostaa, että ministeri Haavisto ja ulkoministeriön virkahenkilöt eivät ole asiassa asiantuntijoita. Haavisto on asianosainen, epäilty tai vastaaja, ja virkahenkilöt lähinnä todistajia tai muutoin tosiasioita koskevaa selvitystä tarjoavia tahoja. Asiantuntijat tuovat perustuslakivaliokunnassa keskusteluun tietoa oikeussäännöistä ja niiden tulkintakäytännöistä, eivät tosiasioista. Asiantuntijoita voidaan kuulla myös tuomioistuimissa tässä tarkoituksessa.

Julkisessa keskustelussa on ajoittain kiinnitetty huomiota perustuslakivaliokunnan asiantuntijoiden rooliin ja valtaan. On ongelmallista, jos päätökset perustuvat täysin asiantuntijoiden lausuntoihin, sillä asiantuntijat eivät ole vastuussa päätöksistä. Asiantuntijat eivät tietenkään äänestä, mikä korostui tässä tapauksessa. Jos asiantuntijat olisivat äänestäneet, ministeri Haaviston toiminnasta ei olisi löytynyt moitteen sanaa. Tässä tapauksessa perustuslakivaliokunta siis osoitti huomattavaa itsenäisyyttä suhteessa asiantuntijoihin.

Siitä huolimatta on syytä esittää kysymyksiä siitä, miten asiantuntijat valitaan. Uusien asiantuntijoiden kutsuminen sen jälkeen, kun edelliset ovat lausuneet, herättää kysymyksen siitä, etsittiinkö asiantuntijoita, joilta saataisiin tiettyyn suuntaan menevä lausunto. Asiantuntijoiden lausunnoissa mikään ei viittaa siihen, että he olisivat kokeneet tällaista tarkoitushakuisuutta. Lausunnot ovat kauttaaltaan korkeatasoisia ja juridisia.

Asiantuntijoiden valinnassa kiinnittää huomiota se, että puolet eli kuusi oli eläkkeellä olevia professoreita ja entinen oikeuskansleri. Virassa olevia professoreita oli kolme ja lisäksi kuultiin eduskunnan oikeusasiamiestä, valtakunnansyyttäjää, apulaisvaltakunnansyyttäjää ja oikeuskansleria. Kuullut emeritusprofessorit ovat kiistatta alansa huippua. Kun menettelyä tarkastelee oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin näkökulmasta, väistämättä nousee esiin kysymys siitä, olisiko uudempi perus- ja ihmisoikeusnäkökulma korostunut tarkasteluissa enemmän, jos asiantuntijakaarti olisi ollut nuorempi. Emme tarkoita pelkästään lasten oikeuksia, jotka toki ovat tärkeitä ja joita esimerkiksi professori Ojanen toi lausunnossaan ansiokkaasti esiin ja joita myös valiokunnan vähemmistö käsitteli vastalauseessaan, vaan laajemminkin rikostutkintaan ja rikosoikeudenkäyntiin kuuluvia keskeisiä oikeuksia, kuten syyttömyysolettamaa, oikeutta riippumattomaan ja puolueettomaan tuomioistuimeen sekä esitutkinnan ja syyteharkinnan tasapuolisuutta.

Asiantuntijoiden valinta oli erittäin yksipuolista (miesvaltaista) myös siinä, että kutsuttujen joukossa oli ainoastaan yksi nainen (valtakunnansyyttäjä Raija Toiviainen). Yliopistotutkijoista ja professoreista mukaan ei ollut kelpuutettu ainoatakaan naista.

Äänestysratkaisu

Valiokunnan vähemmistön vastalauseessa esitetyt enemmistön kannasta poikkeavat näkemykset ja niiden avoin esiintuominen eivät ole ongelmallisia oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin perusperiaatteiden ja valiokunnan omaaman arvovallan kannalta. Tuomioistuimissakin äänestysratkaisut juridisesti vaikeissa ja tulkinnanvaraisissa asioissa ovat tavallisia korkeimpia oikeuksia myöten. 

Arviointia

Ministerivastuuasian käsittely perustuslakivaliokunnassa muistuttaa oikeudenkäyntiä. Valiokunnan mietintö muistuttaa tuomiota. Se sisältää lopullisen kannanoton ministerin vastuusta. Kysymys ei kuitenkaan ole oikeudenkäynnistä eikä tuomiosta, vaan juridisesti katsoen esitutkinnasta ja syyteharkinnasta. Tosiasiallisesti monien ihmisten silmissä perustuslakivaliokunnan ratkaisu rinnastuu tuomioon.   

Vaikka kysymys oli rikosprosessuaalisin termein syyteharkinnasta, päätöksen lopullisuuden ja menettelyn perusteellisuuden puolesta syksyn prosessi sai oikeudenkäyntiin viittaavia piirteitä. Koska asian faktat oli perusteellisesti selvitetty esitutkinnassa, perustuslakivaliokunnassa kysymys oli lain soveltamisesta eli siitä, toteuttavatko faktat jonkin rikostunnusmerkistön. Se on asiantuntijatyötä ja viime kädessä oikeusviranomaisille kuuluvaa lainkäyttöä.

Vaikka lopputuloksen voisi tulkita jonkinlaiseksi tappioksi professoreille, joiden lähes yksimielinen käsitys ei tullut mietinnön sisällöksi, asiantuntijalausuntojen merkitystä ei voi vähätellä. On vaikeaa arvioida, miten valiokunnan jäsenet ovat mieltäneet työskentelynsä. Näin ulkopuolelta saa sellaisen käsityksen, että valiokunta on tavoitellut yksimielistä mietintöä. Toisaalta vaikuttaa myös siltä, että asiantuntijoiden syyskuun alussa esittämät kannanotot eivät ole miellyttäneet, kun marraskuuksi on hankittu uusi setti asiantuntijoita. Tämä on siis spekulointia. Joka tapauksessa lopulta on ollut käsillä niin runsas joukko asiantuntijalausuntoja, että perusteluja on löytynyt eri suuntiin.

Vaikuttaa siltä, että valiokunta on joko halunnut tai yksimielisyyden tavoittelun vuoksi joutunut antamaan Haavistolle pienen näpäytyksen. Varmaan kullakin jäsenellä olisi oma näkemyksensä tästä. Kuitenkin asiantuntijoiden lausunnot ovat antaneet aika vahvat rajat sille, millaisiin kannanottoihin valiokunta voi päätyä. Loppujen lopuksi voi olla myös niin, että valiokunnassa on ollut paineita antaa näpäytys senkin takia, ettei valiokunta menetä kasvojaan. Mittavan esitutkinnan ja asiantuntijakuulemisen käynnistäminen vain sen toteamiseksi, että lakia ei ole rikottu, olisi ehkä ollut vähän noloa.

Takaisin oikeusvaltioon                       

Oikeusvaltioon liittyvät kysymykset ovat olleet vahvasti esillä Euroopan Unionissa, ja Suomi on korostanut sitoutumistaan oikeusvaltioon. Vaikuttaa siltä, että ministerivastuuasioissa Suomella olisi peiliin katsomisen paikka. Normaalia rikosprosessia on 1990­-luvulta alkaen, Euroopan ihmisoikeussopimukseen liittymisestä lähtien kehitetty vahvasti ihmisoikeuksien huomioon ottamisen suuntaan. Näitä periaatteita olisi syytä peilata ministerivastuuasioiden suuntaan ja pohtia, miten menettelyä tulisi kehittää.

Antti Jokela, prosessioikeuden professori, emeritus, Turun yliopisto
Johanna Niemi, prosessioikeuden professori, Turun yliopisto

Kirjoittajista Johanna Niemi on Vihreiden puoluevaltuuskunnan jäsen.