Emilia Korkea-aho & Päivi Leino-Sandberg: EU:n varainkäytön valvonta: Mission impossible vai epärealistisia odotuksia?


HS:n tuoreen pääkirjoituksen (16.3.) mukaan ”Suomella on mahdollisuus vaatia [elpymisrahaston varainkäytön suhteen] vastuullisuutta muiltakin EU-mailta – ja samalla hyvä syy puuttua vastuuttomuuteen.” Mutta mitä tarkoitetaan vastuullisella varainkäytöllä ja onko Suomella oikeasti mahdollisuus puuttua (muiden maiden) vastuuttomuuteen?

Viime heinäkuussa tehdyn elpymisrahastoa koskevan ratkaisun keskeinen elementti oli rahoituksen ehdollisuus, jonka tarkoituksena on varmistaa, että elpymisrahoitus käytetään tehokkaasti. Erityisesti Hollannin pääministeri Mark Rutte edellytti julkisuudessa toistuvasti, että kasvavan jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuun hinta on tiukka ehdollisuus: yhdenkin jäsenvaltion tulee kyetä estämään rahoituksen käyttö, mikäli sille asetetut ehdot eivät täyty.  

Rahoituksen ehdollisuudesta tämän jälkeen käyty keskustelu on keskittynyt lähinnä Puolan ja Unkarin ongelmiin ja siihen voisivatko muut EU-maat estää rahoituksen käytön jos Puola ja Unkari eivät kunnioita oikeusvaltioperiaatetta. Tämä keskustelu on tärkeä, mutta se on jättänyt varjoonsa yleisemmän keskustelun EU:n varainkäytön valvonnasta. Mitä elpymisvarojen ja yleisemminkin EU-varojen käytön valvonnalta on realistista odottaa?

EU:n varainkäytön krooniset haasteet

EU:n varainhoitoasetuksessa 2018/1046 edellytetään, että Euroopan komissio ja jäsenvaltiot hallinnoivat unionin varoja ”moitteettoman varainhoidon, avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteiden mukaisesti” samalla kun varmistetaan unionin toiminnan näkyvyys niitä hallinnoitaessa.

EU jakaa erilaisten rahastojen kautta jäsenmaille miljardeja euroja vuosittain. Niihin liittyviä valvontamekanismeja on rukattu vuosikymmeniä, mutta perusongelma säilyy. Kun rahoituksesta suuri osa käytetään jäsenvaltioissa, niistä merkittävä osa katoaa käytännössä vuosittain jäljettömiin. Syyt vaihtelevat valtion instituutioiden heikosta hallinnollisesta kapasiteetista sisäisiin sääntelyesteisiin tai puutteisiin julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön soveltamisessa.

Katoava raha ei ole ainoa ongelma. Vastikään julkaistu selvitys maatalousrahastojen varainkäytöstä Bulgariassa, Tšekin tasavallassa, Unkarissa, Slovakiassa ja Romaniassa osoittaa, että rahat hyödyttävät suurtilallisia ja että järjestelmä suosii niitä tiloja, joilla on läheiset siteet maansa hallitseviin puolueisiin.

EU:n varainkäytön todellisuus ei siis lupaa hyvää elpymisrahaston varainkäytön suhteen Unionin varojen käyttöä valvoo lukuisia toimijoita: komission lisäksi myös Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF), EU:n syyttäjävirasto (EPPO) ja EU:n tilintarkastustuomioistuin. Näistä on maininta myös RFF:ssä eli elpymis- ja palautumistukivälineessä. Valvojien verkostosta huolimatta varainkäytön valvontaan on aina liittynyt vaikeuksia.

On vaikea nähdä miksi elpymisrahasto olisi poikkeus. Kansalaisjärjestöjen edustajat ovatkin tuoneet esiin, kuinka äkkinäinen ja valtava elpymisrahoituksen määrä yhdistettynä tarpeeseen käyttää se pikaisesti lisää edelleen petosten ja korruption riskejä.

Elpymisrahoituksen kriteereistä

Elpymisrahaston rahoituksen hallinnointiin vaikuttaa myös sen käyttötarkoitus. Rahoitus suunnataan jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluviin toimiin, jotka ilman elpymisrahaston varoja rahoitettaisiin näiden kansallisista budjettivaroista tai kansallisella velanotolla. Suurin osa varoista ohjataan elpymis- ja palautumistukivälineen kautta:

”Tukivälineen soveltamisala koskee Euroopan kannalta merkityksellisiä politiikan aloja, jotka on jäsennelty kuuteen pilariin: a) vihreä siirtymä; b) digitaalinen muutos; c) älykäs, kestävä ja osallistava kasvu, mukaan lukien taloudellinen yhteenkuuluvuus, työpaikat, tuottavuus, kilpailukyky, tutkimus, kehittäminen ja innovointi, sekä toimivat sisämarkkinat, joilla on vahvoja pk-yrityksiä; d) sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus; e) terveys ja taloudellinen, sosiaalinen ja institutionaalinen palautumiskyky muun muassa kriisivasteen ja kriisivalmiuden parantamiseksi; ja f) seuraavalle sukupolvelle, lapsille ja nuorille, suunnatut toimintapolitiikat, kuten koulutus ja osaaminen.”

Tässä suhteessa elpymisrahasto eroaa esimerkiksi unionin perinteisestä koheesiopolitiikasta, kehitysyhteistyöstä ja maatalouspolitiikasta. Ne ovat unionin toimivallassa olevia aloja, ja toimiessaan näillä aloilla unioni rahoittaa omia politiikkatoimiaan. Elpymisrahaston varoilla rahoitetaan jäsenvaltioiden omia politiikkatoimia, joista ne päättävät itse. Esimerkiksi koulutus, terveys, sosiaalipolitiikka ja työmarkkinoihin liittyvät ratkaisut kuuluvat kansalliseen toimivaltaan.

Lisäksi elpymisvälineessä sovellettava ehdollisuus on käytännössä niukkaa ja rahoituskriteerit väljät:

”tukivälineen yleisenä tavoitteena on edistää covid-19-kriisin yhteydessä unionin taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta parantamalla jäsenvaltioiden palautumiskykyä, kriisivalmiutta, sopeutumiskykyä ja kasvupotentiaalia, lieventämällä erityisesti naisiin kohdistuvia kyseisen kriisin sosiaalisia ja taloudellisia vaikutuksia, edistämällä Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin täytäntöönpanoa, tukemalla vihreää siirtymää, edistämällä […] unionin vuoden 2030 ilmastotavoitteiden saavuttamista ja noudattamalla EU:n vuoden 2050 ilmastoneutraaliutta ja digitaalista muutosta koskevaa tavoitetta.”

Tavoitteet ovat niin laajat, että niiden alle on mahdollista tuoda melkein mitä vaan. Valtioneuvoston tuoreessa EU-selonteossa korostetaan kuinka

”Suomelle on keskeistä, että elpymisvälineestä jäsenvaltioille kohdennettavaa rahoitusta käytetään sovitulla tavalla kasvua ja kilpailukykyä parantaviin rakenteellisiin uudistuksiin sekä ilmastotoimiin. Olennaista on, että rahoitusratkaisut tukevat unionin laaja-alaisia politiikkatavoitteita, kuten vihreää ja digitaalista siirtymää. Myös sosiaali- ja terveysjärjestelmien resilienssi, ihmisten työ- ja toimintakyvyn ylläpitäminen sekä tasa-arvoiset mahdollisuudet ovat tärkeitä paitsi inhimillisestä myös työllisyyden ja talouden kestävän elpymisen näkökulmasta.”

Suomen mahdollisuudet vaikuttaa rahoituspäätöksiin ovat kuitenkin käytännössä olemattomat. Tämä on kysymys, jota myös perustuslakivaliokunta käsitteli lausunnossaan PeVL 16/2020 vp:

”eduskunnan budjetti- ja yleisemminkin finanssivallan kokonaisuus edellyttää, että eduskunnan perustuslain 96 ja 97 §:n mukaiset tiedonsaanti- ja vaikutusmahdollisuudet turvataan asianmukaisesti. Nyt käsillä olevassa komission ehdottamassa rahoituskokonaisuudessa jäsenvaltion lisävastuiden kasvaminen vastaisuudessa ilman eduskunnan myötävaikutusta ei liene lähtökohtaisesti mahdollista, mutta Suomen vaikutusmahdollisuudet siihen, miten tuo raha käytetään, ovat huomattavan vähäiset.”

Rahoituksen myöntämisestä ja hallinnasta

Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen 10 artikla sisältää toimenpiteet, joilla tukiväline kytketään EU:n talouspolitiikan ohjauskehikon puitteissa annettaviin suosituksiin ja päätöksiin. Tämän kehikon toiminnan rajat ovat tulleet tutuiksi jo aikaisemmin. Unionin kyky ohjata jäsenvaltioiden kansallista talouspolitiikkaa ja varainkäyttöä on aina ollut niukka. Tämä on todettu kerta toisensa jälkeen mm. IMF:n, EKP:n ja lukuisten riippumattomien tarkastelijoiden toimesta.

EU on käyttänyt samankaltaisia avoimia koordinointimenetelmiä (Open Method of Coordination) jo vuodesta 2010 myös esimerkiksi työllisyys- ja sosiaalipolitiikan koordinoinnissa. Tulokset ovat olleet laihoja.

Elpymisrahaston kohdalla menettelyyn sisältyy neuvostossa käännetty määräenemmistö, jonka on tarkoitus parantaa komission suositusten hyväksyttäväksi tulemista. Rahoitusta ei tulisi myöntää suunnitelmalle, joka ei täytä asetuksessa määriteltyjä kriteerejä. Samalla toimielimille on asetettu mittava määrä rajauksia ja velvoitteita päätöksissä huomioitavista asioista. Tämä tekee sääntöjen ja rajausten soveltamisesta monimutkaisen poliittisen harjoituksen ja antaa jäsenvaltioille loputtoman määrän poliittisia argumentteja kiistää tai riitauttaa ne EU:n toimielinten päätökset, joilla pyrittäisiin rajoittamaan niiden varojen käyttöä, jotka jäsenvaltiot laskevat itselleen kuuluviksi.

Vaikeuksia lisää myös rahoituksen jakamiseen sovellettava tiukka aikataulu. Jäsenvaltiot laativat huhtikuun 2021 loppuun mennessä kansalliset elpymis- ja palautumissuunnitelmat, joihin on ”sisällyttävä toimenpiteitä uudistusten ja julkisten investointien toteuttamiseksi kattavan ja johdonmukaisen paketin puitteissa, johon voi sisältyä myös julkisia ohjelmia, joilla pyritään kannustamaan yksityisiin investointeihin”. Toimien edellytetään olevan johdonmukaisia lukuisten unionin tasolla määriteltyjen suositusten ja politiikkaperiaatteiden kanssa – jotka jälleen ovat hyvin avoimia.

Komissio on edellyttänyt, että jäsenvaltiot kuulevat suunnitelmia laatiessaan kansalaisjärjestöjä ja laajemmin kansalaisyhteiskuntaa. Komissiolla (tai toisella jäsenvaltiolla) ei ole kuitenkaan mahdollisuuksia valvoa, että jäsenvaltio on näin tehnyt tai että elpymis- ja palautumissuunnitelmat laaditaan avoimesti ja kaikkia osapuolia kuullen.

Komissio arvioi elpymis- ja palautumissuunnitelmat kesäkuun 2021 loppuun mennessä ja tekee ehdotuksen neuvoston täytäntöönpanopäätökseksi. Jos komission arvio jäsenvaltion suunnitelmasta on myönteinen, sen ehdotuksessa vahvistetaan uudistukset ja investointihankkeet, niiden tavoitteet ja rahoitusosuudet.

Tämän jälkeen neuvosto hyväksyy suunnitelman täytäntöönpanopäätöksellä. Selvää on, ettei tämän käsittelyn puitteissa ole mahdollista käytä yksityiskohtaista teknistä keskustelua suunnitelmista, vaan käsittely neuvoston elimissä on lähinnä muodollisuus.

Lisäksi kokemukset esimerkiksi finanssipoliittisen ohjauskehikon toiminnasta tai yleisemmin SEUT 258 artiklan mukaisista rikkomuskanteista osoittavat, että jäsenvaltioilla ei ole tapana kyseenalaistaa toistensa toimintaa. Käytännössä arviointi tapahtuu komissiossa, ja sen mahdollisuudet vaikuttaa suunnitelmien sisältöön ovat rajalliset huomioiden myös sen, että kyse on sisällöllisesti jäsenvaltioiden omista politiikkatoimista.

Suunnitelmien toteuttamiselle voidaan määritellä välitavoitteita, joiden saavuttaminen on edellytys rahoitusosuuden erien maksamiselle. Välitavoitteiden ja tavoitteiden saavuttamista arvioi komissio, joka seuraa välineen täytäntöönpanoa ja mittaa sen tavoitteiden saavuttamista.

Komissio toimittaa havaintonsa neuvoston alaiselle talous- ja rahoituskomitealle, jonka lausunnon komissio huomioi. Hankalaksi tämänkin arvioinnin tekee kuitenkin kriteerien väljyys ja se, että jäsenvaltiot kokevat määritellyt osuudet saavutettuna etuna. Heinäkuun Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaan

”Talous- ja rahoituskomitean on pyrittävä konsensukseen. Jos poikkeuksellisesti yksi tai useampi jäsenvaltio katsoo, että asiaankuuluvien välitavoitteiden ja tavoitteiden tyydyttävästä saavuttamisesta on vakavasti poikettu, ne voivat pyytää Eurooppa-neuvoston puheenjohtajaa ottamaan asian seuraavan Eurooppa-neuvoston käsittelyyn.”

Ajatus siitä, että Suomi estäisi yksin rahoituksen maksamisen tämän menettelyn kautta ei ole realistinen.

Sen lisäksi että rahoituksen myöntämisen kriteerit ovat väljät, myös myönnetyn rahoituksen käytön valvominen on vaikeaa. Unionin kyky varmistaa, että sen varat käytetään jäsenvaltioissa asianmukaisesti on aina ollut niukka. Siksi on epärealistista odottaa, että EU:n varainkäytön valvonta tällä kertaa toimisi ratkaisevasti paremmin, etenkin huomioiden, että aikaa on niukasti ja jaettavaa rahaa on paljon.

Asetukseen sisältyvät kriteerit ovat niin väljät, etteivät ne muodosta tarkkoja rahoituksen käyttöä ohjaavia kriteerejä, joilla rahoitus voitaisiin tehokkaasti ja varmasti ohjata unionin etujen kannalta keskeisimpiin kohteisiin. Myöntäminen nojautuu jäsenvaltioiden omille ehdotuksille, ja näiden kategorinen torjuminen tai monen kertaan ”leipominen” tulee olemaan vaikeaa. Lisäksi tiukat määräajat suunnitelmien tekemiselle ja rahoituksen käytölle vaikeuttavat suunnitelmien huolellista laatimista ja arvioimista. Uudistusten lopulliset välitavoitteet ja tavoitteet on saavutettava viimeistään elokuun 2026 loppuun mennessä.

Jokainen yritys pidättää jäsenvaltiolta jotain sen rahoitusosuuteen kuuluvaa rahoitusosaa politisoituu välittömästi, ja ajaa kansalliset päätöksentekijät törmäyskurssille EU:n toimielinten kanssa. Tähän asti EU:n toimielimet ovat ratkaisseet tämänkaltaiset tilanteet säännönmukaisesti perääntymällä. On vaikea ajatella, että ratkaisu tällä kertaa olisi erilainen.

Kohti hyvää EU-rahoitushallintoa?

Elvytys- ja sopeutumisvälineellä ei ole selkeää strategiaa sen varmistamiseksi, että rahat ohjataan tasavertaisen ja kestävän kehityksen tukemiseen EU:ssa ja ettei korruptiolle ole tilaa. Tämän ei pitäisi tulla kenellekään yllätyksenä. EU:n varainkäytön valvontaan liittyvät ongelmat ovat olleet jo pitkään tiedossa. Elvytysvarojen käyttö tarjoaisi kuitenkin mahdollisuuden kehittää hyvää EU-rahoitushallintoa (good governance of EU funds).

EU:n varainkäyttöön liittyvässä tutkimuksessa pitkään keskusteltu ”kenen rahat?” -ongelmasta: käytettäessä EU-rahoitusta jäsenvaltioissa käytetään ”jonkun toisen” rahoja, eikä sen käyttöön ei suhtauduta yhtä vastuullisesti kuin oman rahan käyttöön. EU:n toimielinten kyky ja mahdollisuudet valvoa rahoituksen käyttöä ovat niukat. Lisäksi pääasiallinen vastuu rahojen vastuullisesta käytöstä on jäsenvaltioilla, vaikka julkisessa keskustelussa syyttävä sormi osoittaa usein unionin toimielinten suuntaan.

Vaikka kokemukset EU:n varainkäytön valvonnasta eivät tältä osin ole kaikilta osin kannustavia, jotain olisi mahdollista tehdä. Euroopan komissio ja Transparency International ovat jo vuodesta 2015 käyttäneet niin kutsuttuja rehellisyyssopimuksia (Integrity Pact) koheesiopolitiikan hallinnoinnissa. Hanke sai Euroopan oikeusasiamiehen palkinnon hyvästä hallinnosta 2019 kategoriassa ”Huippuosaaminen avoimessa hallinnossa”. Rehellisyyssopimus tehdään hankintaviranomaisen ja julkisiin hankintoihin osallistuvan toimijan välillä. Sopimuksella pyritään varmistamaan avoin ja rehellinen hankintaprosessi. Vastuullisuuden ja legitiimiyden varmistamiseksi rehellisyyssopimus sisältää erillisen sopimuksen kansalaisyhteiskuntatoimijan kanssa, joka valvoo, että kaikki osapuolet noudattavat sitoumuksiaan.

Pyrittäessä hyvään EU-rahoitushallintoon aktiivinen kansalaisyhteiskunta asetetaan paljon vartijaksi. Erilaisten toimijoiden osallistaminen ja osallistuminen riippuvat jäsenvaltioiden hallintojärjestelmästä, etenkin kun otetaan huomioon eri jäsenvaltioiden kulttuurit erilaisten sosioekonomisten eturyhmien edustuksen ja osallistumisen suhteen. Kansalaisyhteiskunnan osallistaminen edellyttää avoimuutta ja sitä että unionin varojen hallinnoista vastaavat viranomaiset julkaisevat tiedot varojen saajista. Tätä varten voitaisiin luoda kullekin jäsenvaltiolle nk. yhden luukun verkkosivustot, joilta saisi kattavasti tiedot rahoituksesta ja sen käytöstä. Elpymisrahoituksen kohdalla kansalaisjärjestöt ovat esittäneet näitä toimia, toistaiseksi turhaan.

Samalla kun EU ja jäsenvaltiot yhdessä kansalaisyhteiskunnan kanssa kehittävät hyvää rahoitushallintoa, tulisi varoa nk. työkalufetissiä. EU:lla on tapana kehittää aina uusia instrumentteja ja työvälineitä. Olennaisempaa olisi käyttää jo työkalupakissa olevia välineitä tehokkaasti, läpinäkyvästi ja oikea-aikaisesti.

Lopuksi

Onko Suomella oikeasti mahdollisuus vaatia vastuullista varainkäyttöä ja puuttua EU-maiden vastuuttomuuteen? Vastaus on ei: yksittäisten jäsenvaltioiden toimiminen EU-kamreerina on mission impossible. On myös epärealistista ajatella, että kansalaisyhteiskunta tekisi sen missä komissio ja jäsenvaltiot eivät ole onnistuneet vuosikymmenien aikana. Sen sijaan hyvän EU-rahoitushallinnon kehittäminen on sekä mahdollista että toivottavaa. Suomi voisi ottaa sen EU-politiikkansa avainteemaksi, mutta pitäen mielessä sen että työ on hidasta, ei tuo ystäviä eikä tarjoa pikavoittoja. 

Emilia Korkea-aho, eurooppaoikeuden apulaisprofessori, Itä-Suomen yliopisto
Päivi Leino-Sandberg, eurooppaoikeuden professori, Helsingin yliopisto

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Google photo

Olet kommentoimassa Google -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s