Perustuslakivaliokunnan 21.5.2021 antamaa lausuntoa hallituksen esityksestä ns. sote-uudistuksen toteuttamiseksi on kiitelty sosiaali- ja terveyspoliittisesti kaivatuksi uudistuksen maaliin viennin mahdollistajaksi. Sitä se mitä ilmeisimminkin on. Vaikuttaa siltä, että sote-uudistus on ainakin perustuslain näkökulmasta tarkastellen lähempänä toteutumistaan kuin kertaakaan aikaisemmin.
Sote-uudistuksen ensiaskeleet otettiin vuonna 2006, kun Matti Vanhasen ensimmäinen hallitus käynnisti kunta- ja palvelurakenteen uudistamiseen tähdänneen Paras-hankkeen. Varsinaisen sote-uudistuksen suunnittelu alkoi vuonna 2011, kun valtaan tuli Jyrki Kataisen hallitus. Maaliskuussa 2014 hallitus ja oppositio sitoutuivat viemään soten yhdessä maaliin ja sopivat viiden alueen mallista. Matkaan ilmestyi mutkia. Vaalien alla helmikuussa 2015 eduskunnan perustuslakivaliokunta katsoi, että hallituksen esitys viidestä palveluja järjestävästä alueesta ja 19 tuottaja-alueesta on perustuslain vastainen. Demokraattinen päätöksenteko ei olisi toteutunut.
Vaalien jälkeen koitti Sipilän hallituksen vuoro. Se pyrki yhdisti sote-järjestämisrakenteen maakuntapohjaiseen uudistamiseen laajan valinnanvapausmallin ja koko joukon muita uudistuksia kasvupalveluista valtion lupa- ja valvontaviranomaiskentän täysremonttiin. Kunnianhimoa ei siis puuttunut. Ensin laaja esitetty valinnanvapausmalli törmäsi kuitenkin perustuslaillisiin rajoihinsa. Sitten mammuttiuudistuksen vieminen läpi yhdessä vaalikaudessa eduskunnasta osoittautui mahdottomaksi. Poliittisesta liikkumatilaa esityksen korjaamiseen oli ilmeisesti liian rajatusti, kun jo valmistelun alkumetreillä pääministeri ollut kävelemässä eropaperit kourassa Mäntyniemeen. Lopulta Sipilän hallitus pyysi eroa hetkeä ennen vaaleja.
Vaalien jälkeen kapula siirtyi Antti Rinteen hallitukselle ja pääministerivaihdoksen jälkeen Sanna Marinin hallitukselle. Maakuntapohjainen sote-uudistus ilman valinnanvapausmallia ja siihen kytkettyjä oheisuudistuksia on nyt osoittautumassa perustuslain näkökulmasta mahdolliseksi. On pikemminkin todennäköistä kuin epätodennäköistä, että hyvin pian täysistunnossa nuijitaan pöytään valmiita lakeja.
Perustuslakiblogi on seurannut koko olemassaolonsa ajan sote-uudistuksen perustuslakikontrollia tiiviisti. Blogissa on kiitelty vaalikaudesta toiseen perustuslakivaliokuntaa siitä, että se on hoitanut oman osuutensa kunnialla. Helmikuussa 2015 annettua perustuslakivaliokunnan sote-lausuntoa analysoitaessa blogissa kirjoitettiin:
”Kokonaisuutena perustuslakivaliokunnan lausuntoa voidaan pitää valtiosääntöoikeudelliselta kannalta perusteltuna. Vaikka tulkintatilanne oli kokonaan uusi ja käsiteltävä asia poikkeuksellisen laajakantoinen ja moniulotteinen ja vaikka asiantuntijoiden kannat hajosivatkin siltä osin kuin oli kyse valtiosääntöongelmien vakavuuden asteesta, perustuslakivaliokunta onnistui kuitenkin muotoilemaan sekä oikeudellisesti että poliittisesti kiperässä tilanteessa varsin johdonmukaisen ja sote-uudistuksen perustuslaillisia suuntaviivoja riittävästi linjaavan ja täsmentävän lausunnon.
Unohtamatta mitenkään valiokunnan kansanedustajajäsenten tai kuultujen asiantuntijoiden merkitystä, valiokunnan lausunnon tasokkuus perustelujensa puolesta lienee ennen muuta valiokuntaneuvos Petri Helanderin ansiota. Perustuslakivaliokunnan ja varsinkin sen sihteerien työmäärä vaaleja edeltävillä valtiopäivillä on taas kerran ollut kestämättömän suuri samalla kun sen käsiteltävänä on ollut useita oikeudellisesti ja muutoinkin merkittäviä perustuslakikysymyksiä. Blogin toimitus pitääkin selvänä, että jos Suomessa jaettaisiin vuoden valtiosääntöteko -nimistä palkintoa, se pitäisi osoittaa valiokuntaneuvos Helanderille ja muulle perustuslakivaliokunnan sihteeristölle heidän ansioistaan vuoden 2014 valtiopäivillä.”
Seuraavalla vaalikaudella perustuslakivaliokuntaa sen puheenjohtajistossa kipparoineet Annika Lapintie ja Tapani Tölli saivat eri tahoilta runsaasti kiitosta kyvystään luotsata valiokunta ohi karikoiden, vaikka välillä poliittiset myrskyt sote-uudistuksen perustuslakikontrollin ympärillä olivatkin kovia. Puheenjohtaja Lapintie sai toiminnastaan Oikeuspoliittinen yhdistys Demla ry:n oikeuden puolustaja -tunnustuksen. Oikeastaan tunnustuksen olisi voinut jakaa myös varapuheenjohtaja Töllille ja valiokunnan koko sihteeristölle heidän työstään ennakollisen perustuslakikontrollin toimivuuden ja integriteetin eteen.
Miten on arvioitava perustuslakivaliokunnan tämän kevään lausuntoa?
Aivan ensin on todettava, ettei avointen valtiosääntökysymysten määrä ollut tämän vaalikauden sote-uudistuksen kohdalla enää yhtä suuri kuin edellisillä kierroksilla. Nyt käytössä oli valiokunnan jo valmiiksi pureskelemaa valtiosääntödoktriinia, joka helpotti niin lainvalmistelua kuin hallituksen esityksen perustuslakikontrollia. Monet vaikeat kysymykset asiakassuunnitelmasta valinnanvapauden elementteihin oli lohkottu erillisiin hankkeisiin.
Heti seuraavaksi on sanottava, että minusta perustuslakivaliokunnan toukokuussa 2021 antama sote-lausunto on monin kohdin kritiikille altis. Tällä vaalikaudella perustuslakivaliokunnan avaintoimijoille ei voikaan pääsääntöisesti jakaa edellisten vaalikausien tapaan mitään vuoden valtiosääntöteko -palkintoja tai oikeuden puolustaja -tunnuksia. Valiokunnan toiminnassa on ollut läpi vaalikauden sellaisia politisoitumisen ja ennakollisen perustuslakikontrollin yskähtelyn merkkejä, joiden ohi esimerkiksi Lapintie ja Tölli onnistuivat valiokunnan vahtivuoronsa aikana kuljettamaan.
Suhteessa perustuslakivaliokunnan sote-lausunnon merkitykseen ja valiokunnan aiempiin sote-lausuntoihin, nyt annetusta sote-lausunnosta on keskusteltu julkisuudessa suhteellisen vähän. Tämä on itsessään perustuslakikontrollia koskevan keskustelun näkökulmasta kiinnostava huomio.
Nostan tässä kirjoituksessa seuraavaksi esiin joitain keskeisiä kysymyksiä perustuslakivaliokunnan viimeisimmästä sote-lausunnosta ja sen syntyprosessista. Kirjoitus ei ole tyhjentävä analyysi. Pikemminkin kirjoituksen on tarkoitus olla vain avaus perustuslakivaliokunnan sote-lausuntoa ja sitä kehystävää perustuslakikontrollia koskevalle valtiosääntöoikeudelliselle pohdiskelulle. Toivottavasti valtiosääntötutkijoiden yhteisö ja perustuslakikontrollista kiinnostunut media jatkaa keskustelua.
Miksi perustuslakivaliokuntakäsittelyn lopussa nähtiin kummallinen ylimääräinen subtanssiasiantuntijakierros?
Perustuslakivaliokunta kuuli sote-lausuntoa laatiessaan suuren joukon asiantuntijoita. Heidän joukossaan oli aivan kuten aiemmillakin sote-uudistuksen käsittelykerroilla myös aihepiirin substanssiasiantuntijoita, erityisesti ns. sote-asiantuntijoita. Tavallisesti perustuslakivaliokunta ei kuule muita kuin perustuslakiasiantuntijoita, sillä sen tehtävänä on ainoastaan hallituksen esitykseen liittyvien valtiosääntökysymysten analysointi. Sipilän hallituksen sote-uudistuksen perustuslakivaliokuntakäsittely turhautti sote-substanssiasiantuntijoita: perustuslakivaliokunta valtiosääntöoikeudellisti ratkaisut, jotka olisi heidän mielestään pitänyt olla sovittavissa. Vaikka sote-substanssiasiantijoita kuultiin Sipilän hallituksen sote-esityksen käsittelyssä, he lähinnä sparrasivat valtiosääntöasiantijoita. Tämä on substanssiasiantuntijoiden rooli perustuslakivaliokuntakäsittelyssä silloin, kun valiokunta katsoo heidän kuulemisensa tarpeelliseksi.
Nyt Marinin soten käsittelyssä perustuslakivaliokunnassa meneteltiin kuitenkin hieman toisin. Asiantuntijakuulemisen lähes ankkuriosan juoksivat sote-asiantuntijat ja muut subtanssiasiantuntijat tasavertaisesti valtiosääntöasiantuntijoiden rinnalla. Indikoiko tämä asiantuntijamenettelyn politisoitumista? Kertooko tämä siitä, että perustuslakivaliokunnasta on muodostumassa uudentyyppinen asiantuntija-areena? Mistä tämä kertoo?
Asiantuntijalausunnot paljastavat, että aiemmasta poikkeava substanssiasiantuntijoiden loppuvaiheen kuuleminen on liittynyt toukokuun 2021 alussa erityisesti teemaan ”Lakiehdotusten suhde perustuslain 124 §:ään ja erityisesti julkisomisteisten yhteisöjen rooli uudistuksessa”. Tuossa yhteydessä valtiosääntöoikeudellista asiantuntijapohdintaa on pyydetty myös lukuisilta sellaisilta oikeudellisilta asiantuntijoilta, joita valiokunta ei tavallisesti käytä. Järjestämislain 12 §:n ja perustuslain 124 §:n suhteesta on pyydetty analyysiä muun muassa yritysjuridiikan professori Veikko Vahteralta, joka ei ole aiemmin oikeastaan pohtinut valtiosääntökysymyksiä. Hänen pohdintansa irtaantuvat perustuslakivaliokunnan aiemmasta tulkintadoktriinista ja niiden perusteella joukko Sipilän hallituksen sote-uudistuksen yhteydessä perustuslakiongelmiksi katsottuja kysymyksiä ei enää näyttäydy perustuslakiongelmina. Valiokunta löysi lähes asiantuntijakuulemisen ankkuriosuudella ollessaan käyttöönsä myös uusia valtiosääntöasiantuntijoita, kun esimerkiksi Itä-Suomen yliopiston valtiosääntöoikeuden professori Asko Uoti saa ensimmäistä kertaa sote-uudistuksien käsittelyhistorian aikana kutsun valiokuntaan. Hänen kunnallisen itsehallinnon historiallista tärkeyttä hallintokulttuurissamme korostavassa lausunnossaan ei käsitellä millään tavalla valiokunnan perustuslain tulkintadoktriina eikä sen avulla mitenkään analysoida sote-uudistukseen liittyviä valtiosääntökysymyksiä, mikä toki liittyy hänen profiiliinsa kunnallisoikeuden tuntijana.
Erityisen huomionarvoista on, että tässä kohtaa asiantuntijat painottuvat poikkeuksellisesti sellaisiin henkilöihin, joilla on kiinteä suhde Pirkanmaahan – erityisesti Tampereseen. Uoti on vapaalla Tampereen yliopiston vakinaisesta yliopistonlehtorin tehtävästään, Vahtera professorina Tampereen yliopistossa ja kuullut sote-substanssiasiantuntijat hekin tulivat pitkälti Tampereen yliopistosta. Alkukeväästä uutisoitu Pirkanmaalaisten kansanedustajien huoli Pirkanmaan sairaanhoitopiirin noin 95 %:n osuudella omistaman Sydänsairaalan ja sitä vastaavien järjestelyjen tulevaisuudesta projisoitui siis perustuslakivaliokuntaan tavalla, jossa ainakin ulospäin syntyy kuva perustuslakivaliokunnan ja substanssivaliokuntien tehtävien sekoittumisesta.
Asiantuntijalausuntojen perusteella varsinaiset sote-substanssiasiantuntijat selviytyivät kuulemisvaiheen loppusuorasta kunnialla, mutta perustuslakivaliokunnan työtä koordinoiva valiokunnan puheenjohtajisto on kyllä selityksen velkaa siitä, mitä tässä oikein tapahtui. Näin on etenkin, kun katsotaan miten valiokunta näitä asiantuntijalausuntoja hyödynsi. Palaan tähän hetken kuluttua.
Miksi perustuslakivaliokunnan lausunto on jostain syystä paikoin b-lausuntomaisesti kirjoitettu?
Perustuslakivaliokunnan tuore sote-lausunto on kirjoitettu poikkeuksellisesti monin paikoin siten, että siinä ikään kuin tarkastetaan, että Marinin hallitus on tehnyt Sipilän kauden yhteydessä perustuslakivaliokunnan Sipilän hallituksen sote-pakettiin vaatimat muutokset. Kirjoitustekninen lähtökohta on kritiikille altis. Sen johdosta perustuslakivaliokunnan nyt antama lausunto muistuttaa monin paikoin kirjoitusotteeltaan valiokunnan ns. b-lausuntoa eli lausuntoa, jossa perustuslakivaliokunta tarkastaa, onko mietintövaliokunta tehnyt perustuslakivaliokunnan jostakin hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossaan edellyttämät muutokset. B-lausunto kirjoitetaan tyypillisesti siten, että perustuslakivaliokunta siinä viittaa käsitelleensä valtiosääntökysymykset aiemmin ja toteaa tiiviihkösti vain sen, onko jokin asia nyt kunnossa vai eikö se ole. Tätä b-lausuntomaista tyyliä edustaa hyvin esimerkiksi lausunnon kappale 35:
”(35) Perustuslakivaliokunta kiinnitti viime vaalikauden sote-esityksiä ja pelastustoimen järjestämistä koskevaa esitystä käsitellessään itsehallinnon lakisääteisyyden kannalta asetuksenantovaltuuksia koskevaan sääntelyyn ja esitti useita säätämisjärjestykseen vaikuttavia huomioita (ks. PeVL 26/2017 vp, s. 26—28 ja PeVL 27/2017 vp, s. 2—3). Nyt ehdotettuun sääntelyyn ei sisälly vastaavia ongelmia lailla säätämisen vaatimuksen kannalta.”
Aivan koko lausunto ei ole toki b-lausuntomainen ja juuri tämä kirjoitustyylien heittely lausunnon eri kohdissa tekee perustuslakivaliokunnan argumentaation seuraamisesta tässä lausunnossa paikoin vaikeaa. Tuoreen sote-lausunnon tulkinta edellyttääkin kaivautumista valiokunnan aiempien sote-lausuntojen pariin. Kysymyksessä ei ole siis aivan yhtä huolella viimeistelty lausunto kuin mitä perustuslakivaliokunnan Sipilän hallituksen kaudella kirjoittamat argumentaatioltaan huolellisesti rakennetut sote-lausunnot olivat. Jää nähtäväksi miten tämä heijastuu sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnönkirjoitustyöhön.
Miksi perustuslakivaliokunta irtaantui lausuntoluonnosta käsitellessään perustuslain 124 §:ää koskeneesta aiemmasta tulkintadoktriinistaan?
Perustuslakivaliokunnan kokouspöytäkirjan mukaan valiokuntaneuvosten laatimaan lausuntoluonnokseen tehtiin nopeasti läpi vedetyssä yksityiskohtaisessa käsittelyssä iso joukko merkittäviä muutoksia, joissa valiokunnan jäsenet hioivat valiokuntaneuvosten lausuntopohjaa vähemmän kriittiseen suuntaan. Kysymys on kaikkea muuta kuin pienistä muutoksista, vaikka muutoksien merkitystä onkin paikoin vaikea jäljittää, koska perustuslakivaliokunnan pöytäkirjaa ei ole kirjoitettu niiden osalta läpinäkyvästi. Tässäkin valiokunnan pöytäkirjakäytäntö on syystä tai toisesta kehittynyt läpinäkymättömämpään suuntaan.
Perustuslakivaliokunnan pöytäkirjan mukaan kaikki päätökset tehtiin yksimielisesti, kun sen sijaan Sipilän soten yhteydessä nähtiin valiokunnassa pöytäkirjaan kirjattuja äänestyksiä. On kuitenkin syytä kysyä, koeäänestyttikö perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Antti Rinne nyt valiokuntaa niin, että äänestykset jäivät pöytäkirjasta näkymättömiin vai oliko yksimielisyys todella aitoa? On ollut viitteitä siitä, että tällä vaalikaudella perustuslakivaliokunnassa on siirrytty koeäänestyskulttuuriin, kun valiokunnan työlle on ollut aiemmin ominaista keskustelemalla kompromissien hiominen. Jos näin on tapahtunut, on valiokunnan piiriin hiipinyt eduskunnan muulle valiokuntatyölle ominaisia piirteitä, joita ei ole aiemmin pidetty perustuslakivaliokunnan toimintakulttuuriin soveliaina.
Perustuslakivaliokunnan pöytäkirjan mukaan yksituiskohtaisessa keskustelussa lausuntoluonnoksesta ”päätettiin poistaa kappaleet 80 ja 81”. Pöytäkirjanpitäjä ei ole syystä tai toisesta kuitenkaan kirjoittanut pöytäkirjaan näkyviin mitä näissä poistetuissa kappaleissa luki. Onneksi lausuntoluonnos on julkinen asiakirja. Pyysin sen valiokunnan kansliasta. Siitä ilmenee, että poistetuissa kappaleissa luki näin:
”(80) Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan nyt ehdotettu palvelujen hankkimista yksityiseltä palveluntuottajalta koskeva sääntely täyttää perusratkaisuiltaan hyvin perustuslain 124 §:stä johtuvat vaatimukset. Sote-järjestämislain 17 §:n sääntely palvelujen alihankinnasta ei kuitenkaan sääntelyn sanamuodon mukaan vaikuttaisi täyttävän kaikkia niitä edellytyksiä, joita tämänkaltaiselle sääntelylle on aikaisemmin asetettu.
(81) Yksityiselle siirretyn julkisen hallintotehtävän edelleen siirtämiseen (subdelegointiin) on perustuslakivaliokunnan käytännössä suhtauduttu lähtökohtaisesti kielteisesti. Ehdotonta kieltoa tällaiselle siirtämiselle ei kuitenkaan ole ollut osoitettavissa tilanteissa, joissa on kyse teknisluonteisesta tehtävästä ja joissa alihankkijaan kohdistuvat samat laatuvaatimukset ja vastaava valvonta kuin alkuperäiseen palveluntuottajaan (PeVL 6/2013 vp, s. 4). Valiokunta piti viime vaalikauden sote-esityksen käsittelyn yhteydessä tavallisen lain säätämisjärjestyksen edellytyksenä, että alihankintamahdollisuus rajataan koskemaan tosiasiallista, täydentävää palvelutoimintaa (PeVL 26/2017 vp, s. 57). Perustuslakivaliokunnan mukaan sääntelyä oli lisäksi täsmennettävä perusteluissa esitetyn mukaisesti tai määriteltävä laissa ne perusteet, joiden mukaan suoran valinnan palveluntuottaja voi hankkia toiselta palveluntuottajalta palveluja. Täsmennyksen tekeminen oli edellytyksenä sille, että valinnanvapauslakiehdotus voitiin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 15/2018 vp, s. 33). Valiokunta kiinnitti huomiota myös alihankinnan määrälliseen rajaamiseen (PeVL 65/2018 vp, s. 42)
Nyt ollaan olennaisen äärellä! Perustuslakivaliokunta poisti siis lausunnostaan selostuksen siitä, miten valiokunta oli vuonna 2018 antamissaan lausunnoissaan tulkinnut perustuslain 124 §:ään kiinnittyvää alihankintasääntelyä. Miksi valiokunta nyt poisti kappaleen 81, joka sinällään vain kuvailee valiokunnan aiempaa tulkintadoktriinia?
Tämä liittyy siihen, että kokouksessaan valiokunta muutti valiokuntaneuvosten laatimaa lausuntopohjaa myös monin muin tavoin kuljettaen argumentaatiotaan kohti kokouksessa tekemäänsä muutosta, jossa se toteaa:
”Valiokunnan käsityksen mukaan alihankinnasta nyt ehdotettua väljempikin sääntely on mahdollinen, kunhan sääntely täyttää perustuslain 124 §:ssä asetetut edellytykset.”
Tämä ajattelumalli yhdessä niiden valiokunnan yksityiskohtaisessa käsittelyssä valiokuntaneuvosten laatimaan lausuntoluonnokseen tekemien muutosten kanssa, jotka kiinnittyvät hallituksen esityksessä hyvinvointialueelle asetetetun kiellon hankkia yksityiseltä palveluntuottajalta palveluja (sote-järjestämislain 12 §) vesittämiseen, palautuu edellä tässä kirjoituksessa käsittelemiini asiantuntijakuulemisen loppuvaiheessa annettuihin lausuntoihin. Valiokunta siis päätyi iltalypsämään muilta kuin varsinaisilta valtiosääntöasiantuntijoilta lausuntoja, joiden avulla se sai selkänojaa irtaantumiselle aiemmasta perustuslain 124 §:n tulkintadoktriinista.
Valiokunta päätti muuttaa yksityiskohtaisessa käsittelyssä perinpohjaisesti lausuntoluonnoksen kappaleita 90 ja 91, jotka valiokuntaneuvosten laatimassa lausuntoluonnoksessa kuuluivat seuraavasti:
”(90) Perustuslakivaliokunta toteaa selvyyden vuoksi, että julkisomisteiset yhteisöt eivät ole perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuja viranomaisia. Siten julkisten hallintotehtävän antamisen julkiomisteiselle yhteisölle tulee täyttää perustuslain 124 §:ssä säädetyt edellytykset esimerkiksi tehtävän antamisen tarkoituksenmukaisuudesta. Valiokunta on arvioidessaan edellisen vaalikauden uudistusehdotusta kiinnittänyt perustuslain 124 §:n osalta erityistä huomiota siihen, että osakeyhtiömuotoiseen toimintaan ei lähtökohtaisesti ole mahdollista kohdistaa samantasoista hallinnol- lista ohjausta ja yhtä tehokasta valvontaa kuin viranomaistoimintaan (PeVL 26/2017 vp, s. 25, ks. myös PeVL 8/2014 vp, s. 4/II). Valiokunta on kuitenkin todennut valvonnan ja ohjauksen järjes- tämisen olevan jossain määrin helpompaa voittoa tavoittelemattoman valtion kokonaan omistama osakeyhtiön kuin puhtaasti kaupallisen yrityksen ollessa kyseessä (PeVL 8/2014 vp, s. 4/II). Valiokunta on lisäksi kiinnittänyt huomiota siihen, että kansanvaltaisuuden näkökulmasta omis- tajaohjauksen vaikutusmahdollisuudet voivat olla välillisiä ja rajoitettuja verrattuna kuntaa suuremman hallintoalueen suoraan päätöksentekoon (PeVL 26/2017 vp, s. 25, ks. myös kuntien osalta PeVL 63/2014 vp).
(91) Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan perustuslain 124 §:stä ei kuitenkaan johdu, että julkisomisteisia yhteisöjä olisi lainsäädännössä kohdeltava sosiaali- ja terveyspalveluja järjestettäessä kaikilta osin samalla tavoin kuin sellaisia yhteisöjä, joiden omistuspohja on erilainen. Asiassa merkitystä on muun muassa yhteisön valvonnan ja ohjauksen järjestämisellä. Perustuslain 124 §:ssä säädettyjen edellytysten tulee kuitenkinkin täyttyä annettaessa julkisia hallintotehtäviä julkisomisteiselle yhteisölle.”
Valiokunta muutti yksityiskohtaisessa käsittelyssä kappaleet kuulumaan seuraavasti:
”(88) Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan perustuslaista ei johdu, että julkisomisteisia yhteisöjä olisi lainsäädännössä kohdeltava sosiaali- ja terveyspalveluja järjestettäessä tai omaa tuotantoa määriteltäessä samalla tavoin kuin sellaisia yhteisöjä, joiden omistuspohja ja tarkoitus on erilainen. Asiassa merkitystä on muun muassa yhteisön määräysvallalla ja valvonnan ja ohjauksen järjestämisellä. Ehdotonta estettä julkisomisteisen yhteisön ehdotettua laajemmalle asemalle osana omaa tuotantoa ei valiokunnan mielestä ole, kunhan perustuslain 124 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyvät annettaessa julkisia hallintotehtäviä julkisomisteiselle yhteisölle.
(89) Perustuslakivaliokunta toteaa selvyyden vuoksi, että julkisomisteiset yhteisöt eivät ole perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuja viranomaisia. Siten julkisen hallintotehtävän antamisen julkisomisteiselle yhteisölle tulee täyttää perustuslain 124 §:ssä säädetyt edellytykset esimerkiksi tehtävän antamisen tarkoituksenmukaisuudesta. Valiokunta on arvioidessaan edellisen vaalikauden uudistusehdotusta kiinnittänyt perustuslain 124 §:n osalta erityistä huomiota siihen, että osakeyhtiömuotoiseen toimintaan ei lähtökohtaisesti ole mahdollista kohdistaa samantasoista hallinnollista ohjausta ja yhtä tehokasta valvontaa kuin viranomaistoimintaan (PeVL 26/2017 vp, s. 25, ks. myös PeVL 8/2014 vp, s. 4/II). Valiokunta on kuitenkin todennut valvonnan ja ohjauksen järjestämisen olevan jossain määrin helpompaa voittoa tavoittelemattoman valtion kokonaan omistama osakeyhtiön kuin puhtaasti kaupallisen yrityksen ollessa kyseessä (PeVL 8/2014 vp, s. 4/II). Saadun selvityksen mukaan esimerkiksi kuntien omistajaohjauksen toimivuudesta on saatu hyviä kokemuksia. Valiokunta on toisaalta kiinnittänyt huomiota siihen, että kansanvaltaisuuden näkökulmasta omistajaohjauksen vaikutusmahdollisuudet voivat olla välillisiä ja rajoitettuja verrattuna kuntaa suuremman hallintoalueen suoraan päätöksentekoon (PeVL 26/2017 vp, s. 25, ks. myös kuntien osalta PeVL 63/2014 vp).”
Tämän jälkeen valiokunta vielä muutti julkisoikeudellisten yhtiöiden asemaa koskeneita päätelmiä. Valiokuntaneuvosten laatimassa lausuntopohjassa todettiin alun perin:
”(92) Edellä sanottua täsmällisemmin julkisomisteisten yhteisöjen asemaa osana omaa tuotantoa on perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan mahdollista arvioida perustuslain 124 §:n kannalta vain, jos valiokunnan käsittelyyn saatetaan asiaa koskevia säännösehdotuksia. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan julkisomisteisten yhteisöjen aseman järjestäminen nyt ehdotetusta sääntelystä poikkeavalla tavalla vaikuttaisi laajasti esimerkiksi sote-järjestämislain sisältöön. Lisäksi selvitettäväksi tulisi mahdollisesti muun muassa EU-oikeudellisia kysymyksiä ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuun kannalta välttämätön konkurssisuoja (ks. PeVL 15/2018 vp, s. 47).”
Valiokunta muutti yksityiskohtaisessa käsittelyssä kappaleet kuulumaan näin:
”(90) Valiokunnan saaman selvityksen mukaan julkisomisteisten yhteisöjen aseman järjestäminen nyt ehdotetusta sääntelystä poikkeavalla tavalla vaikuttaisi esimerkiksi sote-järjestämislain sisältöön. Lisäksi selvitettäväksi tulisi mahdollisesti muun muassa EU-oikeudellisia kysymyksiä.”
Tässäkin kohtaa valiokunta poisti lausunnostaan aiemman Sipilän hallituksen sote-uudistuksesta antamassaan lausunnossa luomansa valtiosääntödoktriinin kuvailun!
Tapa, jolla valiokunta irtaantuu vakiintuneesta valtiosääntödoktriinista ei kestä ainakaan kovin kirkasta päivänvaloa, sillä valiokunta tekee sen nyt piilotetusti. Valiokunnan lausunnon lukijalle, joka ei tunne aikaisempaa etenkin Sipilän hallituksen sote-lausunnon yhteydessä syntynyttä perustuslain 124 §:n tulkintadoktriinia, syntyy kuva, ettei valiokunta oikeastaan ole mistään vakiintuneesta tulkintadoktriinista poikkeamassa, kun valiokunta poisti sen kappaleen (lausuntoluonnoksen kappale 81), jossa tuota doktriinia kuvattiin. Tämä on perustuslakivaliokunnalta edellytettävän valtiosääntöoikeudellisen argumentaation läpinäkyvyyden kannalta todella törkeästi tehty – kyllä perustuslakivaliokunta saa omaa doktriiniaan muuttaa, mutta se tulee tehdä avoimesti ja läpinäkyvästi oikeudellisesti argumentoiden eikä tällä tavalla salatusti.
Mitä lausuntoluonnoksen yksityiskohtaisessa käsittelyssä tapahtui? Mihin kansanedustajien tekemät muutokset pohjautuvat? Mitä siitä pitää ajatella, että viime syksynä kuten perustuslakiblogissa on kuvattu vankien oikeussuojaa käsiteltäessä perustuslakivaliokunnassa tapahtui samantyyppistä: kansanedustajajäsenet irrottivat perustuslain 21 §:n tulkinnat vakiintuneesta tulkintadoktriinista muuttamalla valiokuntaneuvosten laatimaa lausuntopohjaa? Kansanedustajajäsenet olisivat nyt kyllä selityksen velkaa. Miksi ja millaiseen oikeudelliseen argumentaatioon nojaten he päättivät yksityiskohtaisessa keskustelussa muuttaa valiokunnan vakiintunutta perustuslain 124 §:n tulkintalinjaa? Miksi tämä suunnanmuutos piti piilottaa poistamalla lausuntoluonnoksen kappaleet 80 ja 81?
Perustuslakivaliokunnan yksityiskohtaisessa käsittelyssä tehty suunnanmuutos perustuslain 124 §:n tulkinnassa avasi käytännössä oven sellaisille valinnanvapausmallin soteen mukaan tuomisen ratkaisuille, joilta perustuslakivaliokunta sen sulki Sipilän soten yhteydessä. Ei siis mikään pieni muutos. Tällä tulkintadoktriinin muutoksella onkin heijastevaikutuksensa sellaisiin Sipilän sote-pakettiin sisältyneisiin asiakkaan valinnanvapautta lisääviin säädöshankkeisiin, joita Marinin hallitus käsittelee varsinaisesta sote-paketista erillään. Yksi esimerkki näistä on henkilökohtainen budjetointi.
Päätelmiä
Olen tässä kirjoituksessa käsitellyt yleisesti ja eräiden yksityiskohtien kautta perustuslakivaliokunnan viimeisintä sote-lausuntoa. Perustuslakikontrollin laadun näkökulmasta perustuslakivaliokunta ei selviytynyt tästä sote-kierroksesta yhtä kunnialla kuin kahdesta edellisestä (Sipilä / Katainen+Stubb). Valiokunnan lausunto on argumentaatioltaan paikoin ihmeen kevyt ja sen paikoittainen b-lausuntomainen ote on kritiikille altis. Huolestuttavinta on kuitenkin se, että perustuslakivaliokunnan asiantuntijamenettelyn politisoitumisesta sen loppuvaiheessa on nyt viitteitä ja valiokuntaneuvosten laatiman lausuntoluonnoksen (pohjaesityksen) yksityiskohtainen käsittely valiokunnassa on ollut todella nopeaa suhteessa pohjaan tehtyjen muutosten merkitykseen. Kun muutoksia ei ole istutettu kunnolla lausuntoon ja ne merkitsevät muutoksia vakiintuneeseen tulkintadoktriiniin, on valiokunta selityksen velkaa siitä, mitä oikeastaan on tapahtunut. Tapa, jolla muutokset doktriiniin on piilotettu poistamalla lausunnosta vakiintuneen doktriinin kuvailua, ei ole omiaan herättämään luottamusta perustuslakikontrollin toimivuutta kohtaan. Valiokunnalla on oikeus ja suorastaan velvollisuus tarvittaessa kehittää omaa tulkintadoktriiniaan, mutta doktrinaalisten muutosten pitäisi tapahtua läpinäkyvästi asia lausuntoon auki kirjoittaen.
Tämä vaalikausi ei ole ollut perustuslakivaliokunnan historian kunniakkaimpia. Perustuslakikontrollikoneisto on pysynyt pystyssä, mutta myös yskähdellyt aiempaa enemmän. Yleisesti merkillepantavaa niin sote-lausunnossa kuin eräissä muissakin asioissa (kuten esimerkiksi oppivelvollisuuslakia koskevassa lausunnossa) on valiokunnan otteen muutos yleisiä oppeja vaalivasta systeeminrakentamisesta kohti kontekstuaalisen pistemäistä yleisten oppien rakentamisesta irtaantuvaa perusoikeuskontrollia. Tämän havainnon äärelle kannattaa hetkeksi pysähtyä.
Pauli Rautiainen
hyvinvointi- ja valtiosääntöoikeuden dosentti
Perustuslakiblogi 
Vastaa