EU:n metsästrategia on herättänyt Suomessa kiivasta keskustelua. Erityisen kiinnostavana voidaan pitää kiistelyä siitä, onko unionilla toimivaltaa säädellä metsiä. Pohdiskelen tässä kirjoituksessa toimivaltaan liittyviä ongelmia.
Metsien sääntelyä koskeva keskustelu kuvaa hyvin EU:n oikeusjärjestyksen erityispiirteitä, jotka eivät yleisessä keskustelussa tule kovin selkeästi esille. Toimivalta on myös tärkeä oikeusfilosofinen kysymys, sillä kyse on vallasta ja sen rajoista.
Unionin konstitutionalisoitumisesta eli valtiosääntöistymisestä on ollut puhetta jo vuosikymmeniä. Keskeisenä on nähty se, että EU kunnioittaa tiettyjä oikeusvaltiolle keskeisiä periaatteita, erityisesti perus- ja ihmisoikeuksia. Pelkät oikeudet eivät kuitenkaan riitä tekemään järjestyksestä oikeusvaltiollista. Ne ovat toki tärkeä osa järjestyksen sisällöllistä hyväksyttävyyttä, eli legitimiteettiä. Niiden lisäksi tarvitaan kuitenkin muodollisempi puoli, legaalisuus. Oikeusvaltiossa vallankäyttö perustuu lakiin.
Unionin oikeusjärjestykseen sisältyy annetun toimivallan periaate (principle of conferral), joka on ilmaistu SEU 5 artiklassa. Se on ymmärrettävissä unionin legaalisuuden perustaksi ja sitä kutsutaankin ajoittain legaliteettiperiaatteeksi. Artiklan mukaan:
1. Unionin toimivalta määräytyy annetun toimivallan periaatteen mukaisesti. Unioni käyttää toimivaltaansa toissijaisuusperiaatetta ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen.
2. Annetun toimivallan periaatteen mukaisesti unioni toimii ainoastaan jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa ja kyseisissä sopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille.
3. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti unioni toimii aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan, ainoastaan jos ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi keskushallinnon tasolla tai alueellisella taikka paikallisella tasolla riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla.
Artikla sisältää toissijaisuusperiatteen, joka rajoittaa EU:n toimivallan käyttämistä. Unionin tulee toimia vain siinä laajuudessa ja siinä määrin kuin toiminta voidaan parhaiten toteuttaa unionin tasolla. Suhteellisuusperiaate taas edellyttää, että Unioni käyttää toimivaltaansa vain siten, kuin on tarpeellista tavoitteiden saavuttamiseksi.
Metsien sääntelyä koskevassa keskustelussa keskeiseksi nousee itse legaliteettiperiaate, eli SEU 5(2) artikla. Onhan esimerkiksi valtioneuvosto todennut: ”[Komission s]trategiaan sisältyvät yksityiskohtaiset linjaukset ylittävät komission toimivallan metsäasioissa ja metsien taloudellinen ja sosiaalinen merkitys jäävät muita tavoitteita pienempään rooliin.” Toissijaisuusperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen toteutumisen arviointi ei ole ajankohtaista tässä vaiheessa, kun tarkkoja lainsäädäntöehdotuksia ei vielä ole tiedossa, vaan pelkkä komission laatima strategia.
Legaliteettiperiaate on osa unionin valtiosäännön selkärankaa. Unionilla on vain se toimivalta, jonka jäsenvaltiot ovat sille perussopimuksissa antaneet. Mitä kaikkea toimivaltaa jäsenvaltiot ovat antaneet, onkin sitten monimutkaisempi juttu.
EU:lla on kolme eri toimivallan muotoa. SEUT 2 artikla määrittelee ne siten, että unionilla on tietyillä alueilla yksinomainen toimivalta, toisilla jäsenvaltioiden kanssa jaettu toimivalta ja joillakin alueilla taas toimivalta tehdä jäsenvaltioiden toimintaa tukevia, yhteensovittavia tai täydentäviä toimia. Yksinomainen toimivalta ei jätä sijaa jäsenvaltioiden toimivallalle. Jaetun toimivallan alueilla unionin käyttäessä toimivaltaansa jäsenvaltiot eivät enää saa käyttää omaansa. Tukevien toimien alueilla unionin toimivalta ei syrjäytä jäsenvaltioiden toimivaltaa.
Mihin lokeroon metsien sääntely sitten kuuluu? Vastaus ei ole aivan yksinkertainen. Lopulta kyse on kategorisoinnista ja tulkinnasta. Ratkaisevaa on, minkälaista metsien sääntely unionin tasolla olisi. Jos se olisi katsottavissa ympäristön sääntelyksi, asettuisi se luontevasti jaetun toimivallan alueelle (SEUT 4 artikla). Jos kyseessä olisi kilpailusääntely (tuskin), olisi toimivalta yksinomaan unionilla (SEUT 3 artikla). Mikäli säädeltäisiin metsätuotteiden tai puun sisämarkkinoita, olisi toimivalta taas jaettu (SEUT 4 artikla). Katsotaanko metsänhoito maataloudeksi? Jos, niin toimivalta olisi lähtökohtaisesti jaettu (SEUT 4 artikla). Mikäli säädeltäisiin puuenergian käyttöä, löytyy unionille niin ikään jaettu toimivalta (SEUT 4 artikla).
Näin ollen voidaan todeta, että poliittinen keskustelu toimivallasta, niin elintärkeää kuin se avoimessa yhteiskunnassa onkin, on antanut toimivallasta melko yksinkertaisen kuvan. Niin kauan kuin metsiä ei perussopimuksissa sellaisenaan mainita, on toimivallan määrittely jossain määrin tulkinnanvaraista. Lisäksi on hyvä huomata, että sellaisilla jaetun toimivallan alueilla, joilla unionin lainsäätäjä on ollut aktiivinen, ei jäsenvaltioilla ole käytännössä enää juurikaan kansallista lainsäädäntävaltaa. Unionin toimivalta syrjäyttää jäsenvaltioiden toimivallan.
Toimivaltakeskustelu saa ajoittain kahtiajakautuneita sävyjä, joissa unioni ja jäsenvaltiot asetetaan vastakkain. EU ei kuitenkaan juridiselta kannalta katsottuna ole oikeushenkilö tuolla jossain, vaan yhteisö, joka muodostuu jäsenistään. Unioni ei säädä yhtään direktiiviä tai asetusta ilman, että MEP:imme ja ministerimme neuvottelevat niistä. Lainsäädäntövalta on parlamentilla ja neuvostolla, ja molemmissa on edustus kaikista jäsenmaista. Unionia itsessään ei ole. On vain jäsenvaltioita ja kansalaisia, jotka yhdessä säätävät mitä säätävät, ja tämä pätee myös metsiin.
SEU 1 artiklan mukaan jäsenvaltiot ovat perustaneet unionin ja antaneet sille toimivaltaa yhteisten tavoitteidensa saavuttamiseksi. Yhteiset tavoitteet ovat toimivallan sisällöllinen vaatimus. Yhdessä olisi tarkoitus säätää, niin metsistä kuin muustakin. Tätä kautta hankalimmat toimivaltamäärittelyt ratkaistaan: jäsenten pohtiessa mitkä ovat yhteisiä tavoitteita ja miten niihin voidaan päästä. Mikä tahansa ei kuitenkaan käy. Unionin toiminta perustuu valtaan, joka sille on annettu, ja valtaa on käytettävä perussopimusten asettamissa rajoissa.
Olkaamme metsien sääntelystä mitä mieltä tahansa – ja olkaamme monta mieltä – toimivaltakeskustelu on silti tärkeä. Oikeusfilosofi ei voi kuin kauhistua ajatuksesta, että unionin toimivalta olisi tulkinnalle täysin avoin. Tulkintatilaa on, ja sitä haetaan jäsenvaltioiden ja parlamentin työssä. Perussopimuksista täytyy kuitenkin löytyä perusta ja toimivallan rajat. Vaikka politiikkaa hillitsemään asetetaan usein perus- ja ihmisoikeudet, on taustalla myös laki. Positivismi edellyttää legaalisuutta. Oikeusjärjestyksellä on oltava laillinen perusta ja unionissa sen muodostavat jäsenvaltioiden allekirjoittamat perussopimukset.
Susanna Lindroos-Hovinheimo
julkisoikeuden professori, Helsingin yliopisto
Perustuslakiblogi 
Suomelle metsät ovat niin tärkeä asia, että päätösvallan tulee kuulua suomalaisille ja käytännössä metsien omistajille nykyisten käytäntöjen mukaan. Ellei tämä käyt EU:lle, on Suomen erottava EU:sta ja seurattava Ison Britannian viitoittamaa tietä.
Suomi liittyi EU:hun ”huppu silmillä” päästäksen irti jo tuolloin edesmenneestä Neuvostoliiton vaikutuspiiristä. Tilannetta harhautti myös alussa puhe Euroopan Yhteisöstä EY:stä. Jos asiat olisi sanottu suoraan kaiken aikaa, olisi suhteellisen täpärän kansanäänetyksen tulos voinut tarjota meille itsenäisyyden Norjan ja Sveitsin tapaan.