Edellisessä kirjoituksessani kuvasin Euroopan unionin oikeusvaltioraportin Suomen maaraportista ja EU:n raportista saamaani ensivaikutelmaa tutkijana, joka on kiinnostunut valvonnan systemaattisuudesta ja tulosten raportoinnista, sekä valvontamekanismin vaikuttavuudesta. Yhtäältä dataa ja systemaattisuutta kaipaavan tutkijana ja toisaalta eurooppalaisen yhteiskunnan tulevaisuudenkehityksestä kiinnostuneena kansalaisena ensivaikutelma ei ollut vakuuttava.
Vaikutelma parani, kun huomioon otettiin eri asiakirjoissa julkaistut tiedot koskien metodologiaa, esimerkiksi jäsenmailta kerättyä tietoa. Tiedon pirstaloituminen useisiin eri dokumentteihin tekee paremman kokonaiskuvan saamisesta vaikeaa, muttei mahdotonta. Metodologian läpinäkyvyys on tärkeää, vaikka ei korjaakaan kaikkia tulosten kattavuuden ja luotettavuuden puutteita. Lisäksi puutteet oikeusvaltiotarkastelun johdonmukaisuudessa ja raportoinnin systemaattisuudessa vaikuttavat edelleen hyvin relevanteilta.
Tässä kirjoituksessa siirrytään ensivaikutelmasta kriittisempiin pohdintoihin. Tarkastelun painopisteenä on edelleen tulosten raportointi ja mekanismin vaikuttavuus. Koska koko oikeusvaltion valvontamekanismin synty johtui erityisesti Unkarin ja Puolan oikeusvaltioihin kohdistuvista systemaattisista uhista, on mukaan otettu havaintoja näiden maiden maaraporteista.
EU:n oikeusvaltioraportointi keskittyy tarkastelemaan nimenomaan jäsenmaita. EU:n omat instituutiot ja toimivaltasuhteet on jätetty tarkastelun ulkopuolelle.
Ylikansallisesta valvonnasta ja raportoinnista
Ylikansalliset järjestöt, kuten YK, OECD ja Euroopan neuvosto, ylläpitävät erilaisia mekanismeja, joiden avulla ne valvovat noudattavatko valtiot kansainvälisiä sopimuksia ja sitoumuksiaan. YK ja Euroopan neuvosto valvovat oikeusvaltioperiaatteen ytimeen kuuluvien perus- ja ihmisoikeuksien kunnioittamista muun muassa määräaikaisraportoinnin avulla, ja niiden raportteihin sisältyy myös suosituksia ja seuranta, johon liittyy valvontaelinten ja valtion keskinäinen vuoropuhelu.
EU:ssa vastaavien mekanismien avulla valvotaan jäsenvaltioiden varainkäyttöä ja julkistalouden kehitystä. EU valvoo, pyytää selvityksiä ja antaa toimenpide-ehdotuksia koskien julkisen talouden kantokykyä ja kestävyyttä. Budjettikurin rikkomisesta voi seurata rangaistus.
Suomen julkisen talouden tilaa tarkasteleva raportti helmikuulta 2020 sisältää yksityiskohtaista tietoa Suomen talouden tilasta ja kehityksestä, sekä suosituksia. Kuten edellisessä kirjoituksessani nostin esille, EU:n oikeusvaltioraportit sen sijaan eivät sisällä vaatimuksia toimenpiteistä tai suosituksia – ellei raporttia pyri tulkitsemaan siten, että suositukset ovat luettavissa rivien välistä. Tämä koskee Suomen maaraportin lisäksi pääosin myös Unkarin ja Puolan raportteja. Puolan maaraportissa viitataan vuonna 2020 annettuihin maakohtaisiin suosituksiin oikeusjärjestelmän riippumattomuuden turvaamiseksi, jotka on annettu SEU:n 7(1) artiklassa kuvatun mekanismin viitekehyksessä, tai osana korruptionvastaista mekanismia (s. 27). Unkarin maaraportissa nostetaan niin ikään esiin muissa yhteyksissä annetut suositukset oikeus- ja syyttäjäjärjestelmän riippumattomuuden vahvistamiseksi.
Näiden mekanismien yhteydessä annetut suositukset pois lukien, Unkarin ja Puolan raportit eivät sisällä varsinaisia suosituksia. EU:n oikeusvaltion valvontamekanismi täydentää siis muita mekanismeja, jotka kumpuavat joko poliittisesta konsensuksesta jäsenmaiden välillä (Artikla 7 SEU) tai EU:n taloudellisista intresseistä (korruption ehkäisy). Toimivallan näkökulmasta sen vaikuttavuus on kuitenkin huomattavan heikko näihin muihin mekanismeihin verrattuna suositusten ja selkeän seurantamekanismin uupuessa.
EU:n oikeusvaltion valvontamekanismin voidaan katsoa heijastavan sen historiaa talousjärjestönä. Vaikka perus- ja ihmisoikeuksien merkitys sen toiminnassa onkin kasvanut, oikeusvaltioperiaatteiden valvontamekanismiin heijastuu sekä resurssien että toimivallan puute. Raportointimekanismissa korostuu jäsenvaltioiden oma kontribuutio haasteiden tunnistamisessa sekä niihin vastaamisessa. Tämä ei ole yksinomaan huono asia: Paras asiantuntemus ja toimivalta löytyvät jäsenmailta itseltään. Siinä määrin kuin raporteissa on nostettu esille joitain kehitysalueita, valvontaluonne voi toteutua taaksepäin suuntautuvana arviointina. Jäsenvaltiot ja EU voivat tarkastella jäsenmaan tilanteen kehitystä raportointijaksolla. Mekanismi voi siis olla hyödyllinen myös ilman suosituksia, vuoropuhelua ja sanktion uhkaa.
Taaksepäin katsovaa arviointia?
Kirjoituksessani nostin esiin huomioita ja kysymyksiä siitä, miten Suomen maaraportin painopiste on kansallisella tasolla jo otettujen toimenpiteiden referoinnissa. Muodostuuko vuosittain julkaistavista raporteista ketju, joiden avulla voi seurata kehityskulkua?
Heinäkuussa 2021 julkaistu oikeusvaltioraportti oli järjestyksessään toinen. Siksi on vielä vaikea arvioida, miten johdonmukaisesti tulevissa raporteissa seuranta toimii.
Maaraportit eivät kuitenkaan ole kattavia eivätkä heijasta selkeitä prioriteetteja. Mahdollisena haittapuolena onkin, että jäsenmaat ohjaavat uudistuksia kohti raporteissa aiemmin esille nostettuja haasteita niistä poisjääneiden kehitysalueiden sijaan. Esimerkiksi Suomen kohdalla oleva lausunto erillisen korruptioviranomaisen puuttumisesta saattaa muodostaa erinomaisen retorisen lyömäaseen kansallisen oikeusvaltion tilaa vastaan, vaikka Suomi sijoittuukin korruptiovertailussa kärkimaihin, josta saatetaan haluta eroon. Tällöin kansalliset resurssit eivät tule tehokkaimmin allokoiduiksi. Tämä pessimistinen notaatio pois lukien, vuosittainen raportointi voi hyvinkin muodostua yhdeksi osaksi kansallista oikeusvaltiojärjestelmää ylläpitävää mekanismia.
Kriittisempi ongelma kuitenkin on, jos jäsenmaat eivät halua korjata havaittuja valuvikoja – olivat ne kuinka tärkeitä tahansa. Vaikka virallisissa papereissa saattaa näyttää siltä, että Unkarin ja Puolan oikeusvaltioiden tila on ”huolestuttava” tai ”erittäin huolestuttava”, julkinen keskustelu taloudellisten sanktioiden määräämisestä EU:n omille ”roistovaltioille” osoittaa, ettei raportointimekanismilta edes odoteta Unkarin ja Puolan tilanteen ratkaisemista. Niillä voi kuitenkin olla roolinsa.
Sanktioiden legitimointia?
Yksityiskohtaisempi tarkastelu osoittaisi, miten Puolan ja Unkarin hallinnon kehitys omaa sekä historiallisesti että tämän hetken kriisissä katsoen monia eroavaisuuksia. Oikeusvaltion kriisimaita ei siis tule niputtaa samaan nippuun, vaan tunnistaa miten niiden tilanteet ja oikeusvaltiokriisin luonne eroavat toisistaan. Tällöin myös ratkaisuihin tarjottavat haasteeseen vaativat kansallisen tilanteen tuntemista ja huomioon ottamista – kuten kaikissa muissakin jäsenmaissa. Tällöin ratkaisujen jättäminen maille itselleen voi tuottaa kestävimmät ratkaisut.
Niin sanottujen kriisimaiden kohdalla ongelmana kuitenkin on, että ne poliittiset ja yhteiskunnalliset mekanismit, jotka mahdollistavat keskustelun ja ongelmanratkaisun ovat nimenomaan niitä samoja oikeusvaltiomekanismeja, joita kyseisissä maissa heikennetään.
Keskustelu taloudellisista sanktioista jatkuukin kiivaana. Siinä määrin kuin raportoinnissa nostetaan esille selkeitä oikeusvaltion ongelmia, raportointimekanismi näyttäytyy mahdollisena keinona vahvistaa taloudellisten sanktioiden legitimiteettiä. Oikeusvaltion tilan tutkiminen on välttämätön esivaihe prosessissa, jonka tarkoitus on osoittaa puutteet sekä edellyttää jäsenvaltioilta toimenpiteitä niiden korjaamiseksi. Kuten edellä kuvattiin, maaraportit eivät sisällä selkeitä suosituksia tai vaatimuksia toimenpiteistä, vaan jäsenvaltioiden edellytetään puuttuvan ongelmakohtiin riittävällä tavalla itse. Tällöin raportoinnin taaksepäin suuntautuva seuranta voi toimia osoituksena sille, ettei riittävää ja oikeasuuntaista kehitystä ole tapahtunut, mikä tukisi sanktioiden määräämistä kannusteeksi.
Tästä näkökulmasta mielenkiintoista ovat Unkarin ja Puolan kohdalla esille nostetut edistysaskeleet, joiden johdosta ensivaikutelma herätti kysymyksen siitä, onko tarkoituksena ”tutkia ja hutkia” kaikkia jäsenmaita samalla mitalla. Tarkempi tarkastelu osoittaa ensivaikutelman vääräksi.
Hyviä esimerkkejä ja edistysaskeleita Unkarista ja Puolasta?
Maaraporttien muodostaessa keskeisen osan mekanismia, EU:n oikeusvaltion valvontamekanismissa yleisraportilla on tuloksia yhteen vetävä rooli, ja siten siihen kootuilla havainnoilla varmasti poikkeuksellinen painoarvo. Kuten edellisessä kirjoituksessa totesin, esille nostetut havainnot eivät muodosta kokonaiskuvaa vaan ovat esimerkinomaisia. EU:n yleisraportissa nostetaan esille paitsi huolia niin myös hyviä käytänteitä ja edistysaskeleita niin Suomesta kuin Unkarista ja Puolasta.
Puolan kerrotaan valmistelevan toimenpiteitä, jotka turvaavat mediaa sääntelevien tahojen riippumattomuuden. Journalisteihin kohdistuvia hyökkäyksiä raportoidaan tapahtuneen Puolan lisäksi Ranskassa, Saksassa ja Kreikassa. Unkarin digitalisoituneen oikeusjärjestelmän kerrotaan vastanneen hyvin covid-19-pandemian tuomiin haasteisiin, ja maa sääti lakeja koskien ulkomaalaista lahjontaa sekä informaalien terveydenhuoltomaksujen kriminalisointia. Korruptionvastaiset toimenpiteet, jotka kohdistuvat erityisesti vieraan vallan tai niiden alaisuudessa toimivaksi nähtäviin järjestöihin ja henkilöihin ovat hieman kyseenalaisia edistysaskeleita, koska ne saattavat vaikeuttaa kansalaisyhteiskunnan toimintaa.
Kaikkia ei kuitenkaan tutkita ja hutkita yhtä paljon. Vaikka yleisraportissa nousee esille Unkarin korruptionvastaiset toimet ja Puola pääsee samaan joukkoon Saksan ja Ranskan kanssa, keskiössä raportissa ovat kuitenkin Puolan ja Unkarin oikeusvaltioiden epäkohdat. Samalla siinä osoitetaan selkeästi huolta eräiden jäsenmaiden kehityssuunnasta, mukaan lukien Malta, Slovenia ja Romania. Nimenomaan näiden maiden kohdalla valvontamekanismi voikin osoittaa vaikuttavuutensa.
Lopuksi
Eurooppalainen oikeusvaltiokriisin katsotaan alkaneen vuonna 2018. Ensimmäinen oikeusvaltioraportti julkaistiin vuonna 2020. Raporttien pohjalta pitkäjänteisen kehityskulun tarkastelu ei siis vielä ole mahdollista. Tämä muodostuu haasteeksi, mikäli raportteja halutaan pian hyödyntää taloudellisten sanktioiden oikeutuksena. Yksittäistä raporttia taas voi olla vaikea hyödyntää sekä toimenpiteiden pohjana että sanktioinnin perusteena.
Puolan ja Unkarin kohdalla raportointijärjestelmä on myöhässä. Koska suosituksia ja vaatimuksia on esitetty muiden mekanismien yhteydessä, eurooppalaiset arvot haastavat maat eivät kuitenkaan pääse helpolla. Suomen ja monien muiden vahvojen oikeusvaltioiden kohdalla raportointimekanismi taas ei vaikuta kovinkaan merkittävältä vahvistuksena kansallisen tason turvamekanismeihin. Onko tarkoituksenmukaista perustaa kaikkia jäsenmaita koskeva valvontajärjestelmä vain kahden maan tarkkailemiseksi?
Kovan datan ja mittareiden uupuminen eivät välttämättä merkitse vaikuttavuuden puutetta, jos huomioon otetaan hienovaraisemmat vaikutukset. EU:n oikeusvaltioraportointi heijastaa vaatimuksia eurooppalaisten ydinarvojen vaalimisesta. Toimiiko mekanismi niiden maiden kohdalla, jotka ovat liukumassa kohti Puolan ja Unkarin linjaa, mutta eivät vielä ole kriisivaltion statuksessa? Tällöin kaikkiin jäsenvaltioihin kohdistuva vuosittainen tarkastelu voi osoittautua hyvinkin merkittäväksi työkaluksi arvojen ylläpitämisessä.
Tulevaisuudessa on myös mahdollista ohjata resursseja siten, että tuotetut raportit ovat systemaattisempia ja sisältävät toimenpide-ehdotuksilla ja vahvistaa mekanismia selkeällä seurannalla. Mekanismin tarkoituksenmukaisuus tuleekin mitattavaksi vasta pidemmällä aikajänteellä. Paljon riippuu siitä, kykeneekö EU kehittämään oikeusvaltioraportointia vaikuttavampaan suuntaan myös kriisin keskellä, ja millaisia sanktioita unionin arvoperustasta irtiottoja tehneille jäsenmaille määrätään.
Siina Raskulla
julkisoikeuden yliopisto-opettaja, Tampereen yliopisto
Perustuslakiblogi 
Vastaa