Eduskunnan perustuslakivaliokunta antoi tänään kaksi lausuntoa, joihin monella tavalla kiteytyy valiokunnan vuosi 2021. Valiokunnan perustuslainmukaisuuden valvontatyö on ollut hoipertelevaa tavalla, jota ei edellisellä vaalikaudella Annika Lapintien ja Tapani Töllin ollessa puikoissa nähty.
Auli Valli-Lintu kuvaa hiljan ilmestyneessä KAKSin julkasemassa kirjassaan sote-uudistuksesta perustuslakivaliokunnan vuoden 2021 sote-lausunnon synnytystuskia toivoen, ettei vastaavaa lipsumista asianmukaisesta perustuslakikontrollista nähtäisi. Hän yhtyy siihen kritiikkiin, jota perustuslakiblogissa tuoreeltaan esitin osin vastoin asianmukaista perustuslainmukaisuuden arviointiotetta syntyneestä sote-lausunnosta.
Alkusyksyn koronapassilausunnossaan (PeVL 35/2021 vp) perustuslakivaliokunta lakaisi yhdenvertaisuuskysymykset maton alle. Tartuntatautilain 58i §:n ja yhdenvertaisuuslain 11.2 §:n suhde jäi käsittelemättä ellei käsittelyksi ymmärretä epämääräistä proosapohdintaa lausunnon kappaleissa 27 ja 28, jotka (kuten syksyn taittuessa talveksi olemme nähneet) pikemminkin vain sekoittivat kuin selkiyttivät oikeustilaa. Samaiseen lausuntoon sisältyy edustaja Anna Kontulan oikeudellisesti poikkeuksellisen hyvin perusteltu eriävä mielipide lasten oikeuksista, joka on jo itsessään merkityksellinen signaali siitä, ettei perustuslakivaliokunnassa ole vuonna 2021 ollut kaikki hyvin.
Lukuisat muutkin perustuslakivaliokunnan vuonna 2021 tartuntatautilaista antamat lausunnot ovat nekin kritiikille alttiita. Syksyllä 2021 kävi ilmi, ettei perustuslakivaliokunta osunut rajakaranteeneja koskevassa lausunnossaan, jonka se antoi keväällä 2021, oikeudellisesti olennaiseen pohdintaan, kuten perustuslakiblogissa erästä Pohjois-Karjalan käräjäoikeudessa esillä ollutta oikeustapausta analysoiden Matti Muukkosen kanssa hetki sitten osoitimme.
Kritiikille alttiita lausuntoja on lukuisia muitakin ja tutustuminen niihin osoittaa, että syy valiokunnan perustuslakikontrollin horjahteluun ei ole yksin valiokunnassa vaan myös sen saamissa asiantuntijalausunnoissa. Siellä missä valiokunta on lakaissut valtiosääntökysymyksiä maton alle, näyttävät valiokunnan kuulemat asiantuntijatkin tehneen niin myös omissa lausunnoissaan. Edellä mainitut koronapassilausunto ja rajakaranteenilausunto ovat tästä hyviä esimerkkejä. Ikään kuin ymmärrys siitä, mikä oikeastaan on perustuslakikysymys, olisi korona-aikana kaventunut. Ikään kuin yhteiskuntaan olisi syntynyt ”kunniattomien huono-osaisten” tai ”vääränlaisten ihmisten” ryhmiä, joiden asemaa ei tarvitse arvioida perustuslakikontrollissa samaan tapaan kuin keskivertoihmisen asemaa. Jos näin on, tämä on huolestuttavaa, sillä perus- ja ihmisoikeuskontrollin tehtävänä on huolehtia, että oikeusjärjestystä muokattaessa huomioidaan aivan kaikenlaisten ihmisten näkökulmat. Tähän joukkoon lukeutuvat myös he, jotka elävät elämäänsä yhteiskunnan valtavirran mielestä jollakin tavalla ”väärin” ja jotka tekevät tuon valtavirran mielestä jollakin tavalla ”vääriä valintoja”.
Tästä päästäänkin tänään annettuun lausuntoon terveydenhoitohenkilöstön rokotusvelvollisuudesta eli tartuntatautilakiin lisättävästä uudesta 48a §:stä. Uudessa pykälässä on kolme momenttia. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa arvioidaan niistä kahta ensimmäistä ellei kolmannen arvioinniksi lasketa lausunnon lyhyttä toteamusta siitä, että uudella pykälällä on välillisiä vaikutuksia lukuisiin perusoikeuksiin. Kolmannesta momentista valiokunta siis käytännössä vaikenee. Siinä säädetään:
”Jos työntekijä ei täytä 1 momentissa säädettyjä edellytyksiä, työnantajan on ensisijaisesti tarjottava työntekijälle muuta työsopimuksen mukaista työtä tai jos tällaista ei ole tarjolla, muuta
työntekijälle sopivaa työtä. Jos tällaistakaan työtä ei ole tarjolla tai työntekijä ei suostu sitä vastaanottamaan, työnantajalla ei ole palkanmaksuvelvollisuutta työnteon estymisen ajalta, ellei
toisin ole sovittu.”
Perustuslakivaliokunta ei siis nähnyt tämän momentin nostavan esiin minkäänlaisia perusoikeuskysymyksiä. Näin siitäkin huolimatta, että säännöksen avulla ihmistä estetään elättämästä itseään työllä (työsuhde ei katkea vaan vain palkanmaksu) ja työnteon näin estyessä työntekijän toimeentuloa ei turvattaisi työttömyysturvalain mukaisilla etuuksilla. Hänestä ei tule palkanmaksun keskeytyessä työtöntä tai työkyvytöntä, jolloin hän sinkoutuu perustuslain 19.2 §:ään kiinnittyvän perusturvajärjestelmän läpi suoraan perustuslain 19.1 §:ään kiinnittyvälle vähimmäisturvaetuudelle eli toimeentulotuelle, joka on kuten hallituksen esityksessä todetaan viimesijaisena turvana sille säädettyjen edellytysten täyttyessä käytettävissä. Näihin edellytyksiin kuuluu se, ettei toimeentulotukilaskelmassa huomioitavat varat riitä elämiseen. Toisin sanoen ihmisen on ensin kulutettava oma varallisuutensa itsensä elättämiseen ennen kuin toimeentulotukihana avautuu. Onko todella niin, että työsuhteisessa työssä itsensä elättävän ihmisen tiputtaminen tällä tavoin perusturvajärjestelmän läpi toimeentulotuelle ei nosta esiin ainuttakaan perusoikeuskysymystä? Vai onko niin, että perustuslakivaliokunta on epäonnistunut tehtävässään ja jättänyt arvioimatta mitä merkittävimmän perusoikeuskysymyksen, joka on ollut aivan sen nenän edessä? Onko valiokunta tehnyt näin, koska sen kuulemat asiantuntijat ovat myös tehneet näin? Quo vadis, perustuslakivaliokunta?
Perustustuslakivaliokunnan toinen tänään annettu lausunto on vielä edellä käsiteltyä ongelmallisempi. Tai oikeastaan kyse on mietinnöstä. Valiokunta saattoi päätökseen oikeusasiamiehen kertomuksen vuodelta 2019 käsittelyn ja antoi kertomuksesta lausuntonäkemyksensä mietintönä. Oikeusasiamiehen kertomuksen käsittely on venynyt keväästä, jolloin se olisi ollut mahdollista saada maaliin. Tämä liittynee siihen, että sivistysvaliokunta esitti lausunnossaan perustuslakivaliokunnalle kysymyksen siitä, miten kirkkotilan käyttöön koulun juhlissa pitäisi suhtautua.
Perustuslakivaliokunnan olisi pitänyt torjua kysymys. Valiokunta ei ole laillisuusvalvojien ratkaisujen muutoksenhakuaste. Valiokunnan tehtävänä ei ole abstraktisti arvioida oikeusasiamiehen kertomuksen käsittelyn yhteydessä tällaisia kysymyksiä. Mutta valiokunta ei tehnyt näin. Tänään annetussa mietinnössään se vastaa kysymykseen tekeekö kirkkotila koulun juhlasta uskonnollisen. Valiokunta toteaa:
”Valiokunnan mielestä kirkkotilan tai muun uskonnollisen tilan käyttöä juhlaa järjestettäessä ei voida pitää lähtökohtaisesti perustuslainvastaisena.”
Tässä perustuslakivaliokunta astuu sille perustuslain 74 §:ssä asetetun perustuslainmukaisuuden valvontatehtävän suorittamisesta sivuun ainakin, jos valvontatehtävään suhtaudutaan kuten siihen on vakiintuneesti suhtauduttu. Valiokunta palaa tässä harhapolulle, jolla se on käynyt kirkkoon liittyvissä teemoissa edellisen kerran vuonna 2014. Valiokunta ryhtyy ohjeistamaan kirkkoa ja kouluja. Vuoden 2014 harha-askeleen jälkeen olemme toistelleet, ettei valiokunnan koskaan uudestaan pidä ryhtyä moiseen. Nyt tuo oppi unohtui. Tilaisuus teki varkaan ja poliittiset voimat kaatoivat horjahtelevan valiokunnan kumoon. Quo vadis, perustuslakivaliokunta?
Miten olemme tulleet tähän?
Pauli Rautiainen
sosiaalioikeuden yliopistonlehtori, valtiosääntöoikeuden dosentti, Itä-Suomen yliopisto
Perustuslakiblogi 
Tämä Joensuun hallintotieteilijä ei näy tuntevan peruslakivaliokunnan roolia laillisuusvalvojien oikeudellisen vastuun valvojana. Perustuslain 38 §:n 2 momentin mukaan eduskunta voi saatuaan asiasta perustuslakivaliokunnan kannanoton vapauttaa erityisen painavasta syystä oikeusasiamiehen tämän tehtävästä kesken toimikauden päätöksellä, jota vähintään 2/3-osaa annetuista äänistä on kannattanut. Saraviita kommentoi lisäksi Perustuslaki-kirjassaan s. 957 että luonteva ylimpien laillisuusvalvojien vastuun toteutus muodostuu heidän vuosittaisten kertomustensa perustuslakivaliokuntakäsittelystä.
Jos perustuslakivaliokunnan toimivaltaan kuuluu laillisuusvalvojien oikeudellisen vastuun käsittely, kai vähäisempiä kysymyksiä yksittäisten ratkaisujen tulkinnasta voi käsitellä. Perustuslakivaliokunnalla on muitakin tehtäviä kuin Rautiaisen mainitsema 74 §:n mukainen lakien perustuslainmukaisuuden ennakkovalvonta.
Asia ei ollut perustuslakivaliokunnassa vireillä PL 38.2 §:ssä tarkoitettuna asiana, joten perustuslakivaliokunnan tehtävänä ei ollut arvioida oikeusasiamiehen virkatoimia tästä näkökulmasta. Jos asia olisi ollut vireillä PL 38.2 §:n mukaisena asiana, tällöinkään asian käsittely ei olisi edellyttänyt sellaisen kannanoton esittämistä, jonka perustuslakivaliokunta nyt esitti. Saraviidan tarkoittama ylimmän laillisuusvalvojan vastuun toteuttaminen ei myöskään edellytä sellaisen kannanoton esittämistä, mitä perustuslakivaliokunta nyt teki.
Niinpä nähdäkseni siitä, että perustuslakivaliokunnalla on toimivaltaa laillisuusvalvojien oikeudellisen vastuun käsittelyyn, ei voi nähdäkseni johtaa esittämälläsi tavalla oikeutusta esittää sellaisia kannanottoja kuin valiokunta nyt esitti.
En aivan ymmärrä mihin viittaat ”Joensuun hallintotieteilijällä”, mutta näin lähtökohtaisesti analyysin avaaminen nimittelyllä ei paranna sen vakuuttavuutta.
PR
Näin varmaan on tuossa yksittäisessä kysymyksessä kuin Riitta kirjoittaa, mutta itse arvostan sitä, että tällä palstalla harjoitetaan ”perustuslakikontrollin kontrollia” eli kriittistä keskustelua myös tällaisina poikkeuksellisina aikoina.
Tilannekuvan muodostaminen ja sääntely ei ole varmasti helppoa kenellekään, mutta on tärkeää että myös lainsäädännön ja viranomaispäätösten epäkohtia nostetaan esille.
Olen itsekin jonkun verran joutunut esim. näihin tartuntatautilain muutoksiin perehtymään ja kieltämättä epäselviltä ne tuntuvat välillä ihan perusjuridiikankin tasolla. Ja kun aluehallintovirastojen päätökset saattavat paisua jopa viisikymmentäsivuisiksi, niin ei niitä ole ihan helppo kenenkään lukea saati ymmärtää : )
Mutta ehkä pääpointti, mistä toivoisi heräävän keskustelua myös näiden Pauli Rautiaisen ja Matti Muukkosenkin esille nostamien akuuttien kysymysten johdosta, olisi kysymys siitä ketkä määrittävät loppuviimeksi perustuslakitulkinnat. Asiantuntijoiden roolista on paljonkin keskusteltu, mutta jos miettii käytännön toiminnan tasolla, niin eikö perustuslakivaliokunnan valiokuntaneuvosten rooli ole myös merkittävä. Käsittääkseni he joutuvat olemaan paljon haltijoina ja heidän työmääräänsä määrää voi vain kuvitella.
Näin maallikon silmin perustuslakivalvonnan suurin epäonnistuminen on ehkä siinä, että ei vaikuta olevan mekanismeja, jotka pakottaisivat sovittamaan perusoikeuksien loukkauksia uuteen tietoon. Koronaepidemian kaltaisessa muuttuvassa tilanteessa voi olla pakko hyväksyä uutta lainsäädäntöä olettamusten pohjalta mutta lainsäädännön soveltamiseen pitäisi aina liittyä jälkikäteiskontrolli. Jos oletukset eivät päde, ei loukkauskaan voi olla oikeutettu.
Esimerkiksi koronapassi hyväksyttiin olettamuksella, että rokotetut eivät tartuta eikä korona tartu rokotettuihin. Kumpikaan ei pätenyt edes delta-variantille, jos rokotuksesta oli kulunut useampia kuukausia eikä juuri lainkaan omikron-variantille. Siitä huolimatta koronapassia sovellettiin pitkään. Hoitajien rokotuspakko hyväksyttiin olettamuksella, että hoitajien rokotukset suojaavat potilaita. Eipä tämäkään päde varsinkaan omikron-variantille.