Pohjois-Suomen aluehallintovirasto (PSAVI) määräsi tartuntatautilain (1227/2016, Ttl) 58 g §:n nojalla kaikki Pohjois-Pohjanmaan maakunnan kuntien alueella olevat pykälän 4 momentissa (1221/2021) määritellyt tilat suljettavaksi aikavälillä 23.-31.12.2021 alueen sisäleikkipuistoja ja sisäleikkipaikkoja lukuun ottamatta (päätös 22.12.2021 PSAVI/11478/2021). Väliaikaisesti suljettavien tilojen joukossa olivat muun ohella alueen kuntosalit.
Aluehallintoviranomaisilla on Ttl 58 g §:n nojalla oikeus päättää pykälän 4 momentissa tarkoitettujen asiakastilojen väliaikaisesta sulkemisesta alueen tartuntatautitilanteen ja eri toimialoihin liittyvien kriteerien mukaisesti Terveyden ja Hyvinvoinnin laitoksen (THL) asiantuntemuksen pohjalta (HE 245/2020 vp, s. 45). Tartuntatautilain esitöiden mukaan aluehallintovirastojen harkinnan tulee perustua THL:n tuottamaan tietoon ja ohjeistukseen, jota voidaan täydentää sairaanhoitopiirien alueellisella asiantuntemuksella. THL:n tehtävänä Ttl 7 §:n 2 momentin mukaan on tuottaa riskien vakavuuteen ja luonteeseen liittyvää tietoa ja arvioida riskien torjumiseen liittyvien tartuntatautilain toimenpiteiden tarpeellisuutta sekä niitä lääketieteellisen harkinnan kriteereitä, joita näihin tilanteisiin liittyvässä harkinnassa hyödynnetään. Alueellisten sairaanhoitopiirien tehtävänä on tuottaa tarkempi kuva alueen epidemiologisesta tilanteesta ja tehdä johtopäätökset siihen sekä THL:n tietoon että ohjeistuksiin tukeutuen. (HE 245/2020 vp, s. 8–9, 85.)
Ttl 58 g §:n 4 momentissa tarkoitettujen tilojen väliaikaisen sulkemisen osalta THL oli yleisellä tasolla arvioinut kuntosalien ”räkäindeksiksi” 1 riskipisteen, kun taas esimerkiksi sisäleikkipuistojen ja -paikkojen räkäindeksi oli 2 riskipistettä. Räkäindeksillä on julkisuudessa viitattu THL:n riskipotentiaalin arviointitaulukkoon, jossa tartuntariskiä on arvioitu erilaisissa tilanteissa, ja jota viranomaiset voivat käyttää päätöksentekonsa tukena. Alueen sairaanhoitopiirin mukaan kuntosalien sulkeminen muiden Ttl 58 g §:n 4 momentissa tarkoitettujen tilojen ohella (sisäleikkipuistoja- ja paikkoja lukuun ottamatta) oli Pohjois-Pohjanmaan maakunnan kuntien alueella kuitenkin välttämätöntä (PSAVI/11478/2021, s. 8–9).
Väliaikaisesta tilojen sulkemista koskevasta päätöksestä valitettiin vähäisen tartuntariskin omaavien tilojen osalta Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen (HaO), joka antoi asiasta ensin välipäätöksen keskeyttäen PSAVI:n päätöksen täytäntöönpanon (Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden välipäätös 30.12.2021 1416/2021). Välipäätöksen mukaan asian käsittelyssä oli pidettävänä tulkinnanvaraisena, oliko asiassa menetelty tartuntatautilain 58 g §:n 5 momentin (447/2021) edellyttämällä tavalla. Momentin mukaan tilojen väliaikaista sulkemista asiakkailta ja osallistujilta covid-19-epidemian leviämisen estämistä koskevaa ”päätöstä tehdessä on otettava huomioon tiedossa oleva asiantuntemus siitä, muodostaako asiakkaiden tai osallistujien fyysinen läheisyys toisiinsa tai yhtä aikaa paikalla olevien ihmisten määrä tai muu sijoittuminen tilassa taikka taudin leviäminen pintojen välityksellä erityisen riskin covid-19-taudin leviämiselle, sekä se, onko toiminnassa tai siihen käytettävissä tiloissa erityinen mahdollisuus merkittävien tartuntaketjujen syntymiselle”.
HaO antoi päätöksen asiasta 5.1.2022, jonka mukaan PSAVI:n tartuntatautilain 58 g §:n nojalla tekemä päätös oli lainvastainen. HaO:n antaman päätöksen perusteella pelkkä paikkojen sulkeminen räkäindeksin vastaisesti ei suoraan ole sidoksissa siihen, että sulkemista koskeva päätös on virheellinen, mutta hallintoviranomaisen päätös on perusteltava hallintolain (434/2003, HL) 45 §:n edellyttämällä tavalla, minkä PSAVI oli päätöstä antaessaan laiminlyönyt. (Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös 6/2022.)
HaO:n päätös herätti meidät pohtimaan perusteluvelvollisuuden merkitystä hallintoviranomaisten päätöksenteossa vallitsevan covid-19-epidemian keskellä. Kysymykseksi muotoiltuna pohdimme tässä kirjoituksessa, miten perusteluvelvollisuus voidaan covid-19-epidemiatilanteessa turvata?
Perusteluvelvollisuus hallintoviranomaisen toiminnassa
Suomen perustuslain (731/1999, PL) 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Julkinen toiminta käsittää myös viranomaisen päätöksenteon. Jotta voidaan varmistua päätösten lainmukaisuudesta, on viranomaisella velvollisuus perustella tekemänsä päätökset.
Perusteluvelvollisuudesta säädetään hallintolain 45 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan päätös on perusteltava ja perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Perustelemisen tarkoituksena on kertoa, mitkä seikat ovat vaikuttaneet asiassa tehdyn ratkaisun lopputulokseen. Täsmälliset ja asianmukaiset perustelut edistävät myös luottamusta viranomaisen toimintaan (HE 72/2002 vp, s. 100). Hallintolain 45 §:n perusteluvelvollisuudella on läheinen yhteys perustuslain 21 §:ään, jonka 2 momentin mukaan hyvän hallinnon takeista ja oikeudesta saada perusteltu päätös säädetään erikseen lailla.
Perusteluvelvollisuuden on hallinto-oikeudellisessa kirjallisuudessa katsottu olevan merkityksellinen sekä viranomaisen että asianosaisen näkökulmasta, sillä siinä missä perusteluvelvollisuus varmistaa asian huolellisen ja asianmukaisen käsittelyn viranomaisessa, tarjoavat perustelut myös asianosaisille tietoja päätöksen oikeellisuuden ja muutoksenhaun tarpeellisuuden näkökulmasta. Olli Mäenpää on korostanut, että perustelemalla päätöksensä huolellisesti viranomainen voi osoittaa käyttäneensä harkintavaltaansa lain sekä hallintolain 6 §:n mukaisten, harkintavaltaa ohjaavien oikeusperiaatteiden vaatimalla tavalla.
Perustelut on erotettava varsinaisen ratkaisun lopputuloksesta, sillä perustelematonkin viranomaisen päätös voi lopputulokseltaan olla lainmukainen. Olli Mäenpään mukaan kuitenkin puutteelliset tai kokonaan puuttuvat perustelut voivat myös olla perusteltu menettelyvirhe, joka johtaa päätöksen kumoamiseen. Oikeuskirjallisuudessa on esitetty, että perustelut itsessään jakautuvat ratkaisuun vaikuttaneisiin seikkoihin ja selvityksiin sekä sovellettujen säännösten mainitsemiseen. Oikeudelliset perusteet, joihin säädösten lisäksi kuuluvat esimerkiksi sovelletut oikeusperiaatteet, on perusteluissa ilmaistava selkeästi. Perusteluvelvollisuus korostuu tilanteissa, joissa sovelletun säännöksen sanamuoto on väljä. Sanamuodon joustavuudesta on katsottu kielivän laveat ilmaukset, kuten päätöksen perustaminen erityisiin syihin tai yleiseen tarpeeseen.
Tosiasiaperusteluissa ei ole tarpeellista luetella kaikkia käsittelyyn liittyviä selvityksiä ja tosiseikkoja, mutta niistä täytyy ilmetä ne tosiseikat, joilla on ollut välitön merkitys asian ratkaisemiselle. Matti Niemivuo on korostanut, että tosiasiaperustelujen riittävää laajuutta arvioidaan tilannekohtaisesti. Vaikka hallintolakiin ei sisälly perustelujen laatuun liittyviä säännöksiä, on Olli Mäenpään mukaan perusteluihin katsottu kuitenkin kohdistuvan selkeyteen ja yksilöllisyyteen liittyviä vaatimuksia. Aimo Hurskaisen mukaan lausuntojen, selityksien sekä muutoin saatujen faktatietojen arviointi myös perustelujen sisällön näkökulmasta on osa viranomaisen selvittämisvelvollisuutta. Hallintoviranomaisen perusteluissa on lopulta kyse perusteluiden riittävyydestä, eikä faktojen ylimalkainen esittäminen tuo ilmi niiden merkitystä päätöksenteossa. Perusteluvelvollisuus voidaan Tomi Voutilaisen mukaan nähdä myös viranomaisen oman toiminnan ja päätöksen sisällöllisen laadun mittarina.
Päätöksen perusteleminen on pääsääntö hallintoviranomaisen toiminnassa, josta poikkeamisen tulee aina perustua laissa nimenomaisesti säädettyyn edellytykseen. HL 45 §:n 2 momentissa on säädetty niistä tilanteista, joissa perusteluvelvollisuudesta voidaan poiketa. Poikkeustilanteissakin hallintoviranomaisen on perusteltava päätös, mutta perustelut voidaan antaa vasta jälkikäteen. Poikkeamisperusteita tulee Olli Mäenpään mukaan soveltaa suppeasti, sillä ne ovat luonteeltaan hyvään hallintoon liittyvää perusoikeutta rajoittavia säännöksiä. Poikkeusperusteiden sisältöön ei ole tarkoituksenmukaista kiinnittää tässä kirjoituksessa sen tarkempaa huomiota, mutta niiden mainitsemisen tarkoituksena on osoittaa se, että tällöinkin päätös on perusteltava.
Perusteluvelvollisuuden merkitys korostuu HL 45 §:n 3 momentissa, jonka nojalla poikkeusperusteiden soveltamisalaan kuuluvissa päätöksissä päätös on perusteltava, jos se merkitsee olennaista muutosta vakiintuneeseen käytäntöön. Sääntelyn voidaan tältä osin katsoa parantavan luottamuksensuojaa ja oikeusvarmuutta erityisesti tilanteissa, joissa viranomaiselle on annettu laajaa harkintavaltaa. Perusteluvelvollisuuden voidaan katsoa korostuvan juuri tämän kaltaisten päätösten kohdalla.
Kaikkiaan perusteluvelvollisuutta ei voida pitää vain yksittäisenä viranomaisen toimintaa ohjaavana edellytyksenä, vaan toteutuessaan se edistää myös laajempien päämäärien, kuten yksilön oikeusturvan ja hyvän hallinnon toteutumista. Perusteluvelvollisuuden noudattaminen osoittaa myös sen, että muut viranomaisen velvollisuudet, kuten HL 31 §:n selvittämisvelvollisuus, ovat toteutuneet asianmukaisesti.
Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös 6/2022 (5.1.2022)
Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa oli arvioitavana PSAVI:n tekemä päätös, jolla se oli määrännyt Ttl 58 g §:n 1 momentin nojalla kaikki Pohjois-Pohjanmaan maakunnan kuntien alueella olevat pykälän 4 momentissa määritellyt tilat väliaikaisesti suljettavaksi, lasten ja nuorten harrastustoimintaa lukuun ottamatta. Tilojen joukossa oli THL:n räkäindeksin perusteella merkittävän, kohtalaisen sekä vähäisen riskiluokituksen omaavia tiloja. Vähäisen riskiluokituksen tiloihin kuuluivat muun ohella alueen kuntosalit ja sisäleikkipuistot ja -paikat.
HaO:n mukaan PSAVI oli esitettyjen perustelujen valossa voinut katsoa Ttl 58 g §:ssä määritellyn päätöksen välttämättömäksi Pohjois-Pohjanmaan maakunnan kuntien alueella ja päätös on kokonaisuudessaan voitu perustellusti kohdistaa koko alueelle sen hetkinen epidemiologinen tilanne huomioiden. Ttl 58 g §:n soveltaminen edellyttää pykälän 5 momentin soveltamista, jota PSAVI oli noudattanut siten, että se oli käyttänyt päätöksen arvioinnin tausta-aineistona THL:n räkäindeksiä. PSAVI oli myös yhdessä muiden AVI:en kanssa pyytänyt THL:ltä yhteisen lausunnon vielä käsillä olevan sulkupäätöksen tekemiseksi. THL:n lausunnon mukaan asiassa tuli olemassa olevien tietojen perusteella alueellisesti arvioida, liittyikö tiloihin erityinen mahdollisuus merkittävien tartuntaketjujen syntymisestä.
PSAVI oli myös hankkinut Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiriltä lausunnon asiasta, johon oli pyydetty täydennystä siltä osin, miten sairaanhoitopiiri arvioi väliaikaista sulkemista erilaisten Ttl 58 g §:n 4 momentissa määriteltyjen tilojen osalta. Sairaanhoitopiirin mukaan kaikkien muiden momentissa tarkoitettujen tilojen, paitsi sisäleikkipuistojen ja -paikkojen sulku oli välttämätön. Sisäleikkipuistojen- ja paikkojen osalta sairaanhoitopiiri katsoi, ettei sulku ollut välttämätön lasten ja nuorten asema huomioiden. Sairaanhoitopiiri ei kuitenkaan esittänyt perusteluja sille, miksi muut vähäisen räkäindeksin omaavat tilat tuli väliaikaisesti sulkea.
HaO katsoi PSAVI:n tekemän päätöksen lainvastaiseksi. HaO:n mukaan PSAVI:n ei olisi tullut tyytyä sairaanhoitopiirin antamaan perustelemattomaan lausuntoon, ja näin tehtyään hallintoviranomainen laiminlöi sille kuuluvan HL 45 §:n perusteluvelvollisuuden Ttl 58 g §:n 5 momentin soveltamista koskevin osin. Päätöksen perusteluista ei käynyt ilmi, miten hallintoviranomainen oli päätynyt Ttl 58 g §:n soveltamiseen pykälän 4 momentissa tarkoitettujen tilojen osalta.
Asianosaisella on oikeus saada perusteltu päätös ja hakea siihen muutosta, mitä ei ollut kyseisessä päätöksessä tehokkaasti turvattu. Ttl 1 §:n mukaan tartuntatautien ja niiden leviämisen ehkäisemisessä on huomioitava myös haitta, joka tartuntataudeista ja niiden leviämisestä aiheutuu ihmisille ja yhteiskunnalle. Vähäisen leviämisriskin omaavien tilojen väliaikainen sulkeminen olisi edellyttänyt eriteltyjä perusteluja. Koska PSAVI:n päätös oli tehty ajanjaksolle, joka oli HaO:n antaman päätöksen hetkellä jo päättynyt, oli enempi lausuminen asiasta HaO:n mukaan rauennut.
Perusteluvelvollisuus covid-19-epidemiatilanteessa
TtL 58 g §:n mukaisten edellytysten täyttyminen ei itsessään luo perustetta perusteluvelvollisuuden sivuuttamiseen covid-19-epidemian kaltaisessa erityisessä tilanteessa, jossa päätöksiä joudutaan tekemään ripeällä aikataululla. HL 45 §:n 1 momentin mukainen perusteluvelvollisuus on pääsääntö kaikessa hallintoviranomaisen toiminnassa, ja ainoastaan pykälän 2 momentissa tarkoitetut kohdat (1–5) ovat poikkeus tästä pääsäännöstä.
HL 45 §:n 2 momentissa mainituista tilanteista ainoa mahdollinen covid-19-epidemian kehyksessä olisi ollut momentin 1 kohdan mukainen yksityistä tai yleistä etua koskeva tilanne, joka edellyttää päätöksen antamista välittömästi. Käsillä olevasta tapauksesta kävi kuitenkin selkeästi ilmi, että päätöksen valmisteluun ja perusteluiden laatimiseen oli ollut riittävästi aikaa, ja PSAVI:lla oli myös ollut aikaa pyytää täydentävää lausuntoa Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiriltä asiasta. Kyseessä ei näin ollen ollut HL 45 §:n 2 momentin mukainen tilanne, jossa päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, ja antaa ne vasta jälkikäteen.
Ttl 58 g §:n soveltaminen edellyttää pykälän 5 momentin soveltamista, ja Ttl 58 g §:n 5 momentti edellyttää tiedossa olevan asiantuntemuksen käyttämistä päätöksenteon tukena. Tartuntatautilain esitöissä todetaan, että hallintoviranomaisen on käytettävä Ttl 58 g §:n mukaisen päätöksen tukena THL:n tuottamaa tietoa ja ohjeistusta, mutta pykälän 5 momentti ei sanamuodonmukaisesti siihen velvoita. Tosiasiallisesti momentin sanamuoto ”erityinen mahdollisuus merkittävien tartuntaketjujen syntymiselle” on väljä, ja se jättää hallintoviranomaiselle harkintavaltaa asiantuntemukseen perustuvan tiedon keräämisessä.
Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden antaman päätöksen perusteella alueellisen sairaanhoitopiirin antaman asiantuntijalausunnon taustalta ei löytynyt perusteluja. Pauli Rautiainen kiinnitti taannoin Perustuslakiblogissa julkaisemassaan kirjoituksessa huomion siihen, että THL:n räkäindeksiin liittyen ei myöskään ole olemassa kirjallisia perusteluja eri tapahtumien ja paikkojen riskiarvioiden määrittämiselle (mitä aluehallintoviranomaiset käyttävät päätöksentekonsa tukena). Mitä se kertoo perusteluvelvollisuuden toteutumisesta hallintoviranomaisen toiminnassa? Ei ainakaan mitään myönteistä.
Tässä kirjoituksessa käsitellyn perusteella Ttl 58 g §:n nojalla tehdyn päätöksen perusteluvelvollisuuden täyttämiseen ei riitä ainoastaan pykälän 5 momentin mukaisiin asiantuntijalausuntoihin viittaaminen, vaan myös näiden perustelut ovat olennaisessa asemassa sen päättelyketjun avaamisessa, johon perustuen hallintoviranomainen on päätöksensä tehnyt. Kaiken hallintoviranomaisen toiminnan tulee covid-19-epidemiatilanteessa olla perusteltua, perustui päätöksenteko sitten THL:n tai alueellisten sairaanhoitopiirien tuottamaan asiantuntijatietoon.
Ttl 58 g §:n 5 momentin voidaankin nähdä täydentävän hallintolain 45 §:n edellyttämää perusteluvelvollisuutta. Perusteluvelvollisuuden noudattaminen edellyttää hallintoviranomaisen varmistavan myös päätöksensä perusteluina käytettävien lausuntojen ja kannanottojen perustelut, ja tuovan ne tekemänsä päätöksen perusteluissa selkeästi esille. Sillä turvataan riittävä läpinäkyvyys hallintoviranomaisen toiminnassa, ja varmistetaan oikeusturvan ja hyvän hallinnon toteutuminen myös covid-19-epidemiatilanteessa.
Saanareetta Virikko, HM, väitöskirjatutkija, hallinto-oikeuden yliopisto-opettaja
Sara Sairanen, HTK, opetus- ja tutkimusavustaja
oikeustieteen laitos, Itä-Suomen yliopisto
Perustuslakiblogi 
Vastaa