Niin sanottujen hybridiuhkien takia valmiuslakia ollaan pikavauhtia uudistamassa. Hallitus antoi asiasta esityksen (HE 63/2022 vp) eduskunnalle 28.4.2022, ja poikkeuksellisesti voimaantulopäivä on jo kirjoitettu osaksi lakitekstiä: 1.8.2022. Käytännössä eduskunnalla on asialle aikaa toukokuu ja kesäkuu, jos tuosta voimaantulopäivästä halutaan pitää kiinni. Tiukalla aikataululla viestitään muun ohella sitä, että jos perustuslakivaliokunta katsoisi lainmuutoksen olevan ristiriidassa perustuslain kanssa, hallitus kuitenkin haluaa saada sen hyväksytyksi ns. kiireellisenä poikkeuslakina eli 5/6 määräenemmistöllä, odottamatta alle vuoden päässä olevia eduskuntavaaleja.
Kuten muistamme, vuoden 2011 valmiuslakia tai sen edeltäjää ei kertaakaan sovellettu ennen koronavirusepidemiaa, jonka takia ns. tartuntatautikriisin olemassaolo todettiin maaliskuussa 2020 ja uudelleen maaliskuussa 2021. Molemmat kokemukset toivat esiin vakavia valuvikoja valmiuslaissa, mukaan lukien sen käyttöönottomekanismissa ja toimivaltuussäännöksissä. Valmiuslain työkalupakki osoittautui huonoksi koronaepidemian hoidossa, kun tehokkaiden täsmäkeinojen sijaan se sisältää tylppiä ja teholtaan kyseenalaisia toimivaltuuksia. Sen sijaan, että valmiuslakia olisi lähdetty kertyneen kokemuksen perusteella uudistamaan tartuntatautikriisien varalle, hallitus on nyt lähestulkoon tyhjästä polkaissut kokonaan uuden kriisityypin kirjoittamisen valmiuslakiin. Uuden yleislausekkeen kautta muita kriisejä varten kirjoitetut kymmenet toimivaltuudet kertaheitolla ulotettaisiin epämääräiseen kirjoon uusia kriisejä. Lisäksi niitä varten lakiin lisättäisiin täysin uusia toimivaltuuksia.
Valmiuslain muutos ehdotetaan säädettäväksi tavallisen lain säätämisjärjestyksessä ja siis eduskunnan yksinkertaisella enemmistöpäätöksellä, vaikka valmiuslaki itse on perustuslain kanssa ristiriidassa ja on siksi säädetty perustuslainsäätämisjärjestyksessä eli poikkeuslakina. Niin sanotun aukkoteorian mukaan perustuslain muuriin poikkeuslailla tehdystä aukosta voidaan mennä läpi tavallisella lailla – ja siis muuttaa poikkeuslain tekstiä – kunhan ei säädetä uusia poikkeuksia perustuslakiin vaan korkeintaan hiukan raapaistaan vanhan aukon reunoja.
Perustuslakia uudistettaessa vuosina 1995 ja 1999 omaksuttiin poikkeuslakien välttämisen periaate. Perustuslaki edelleen sinänsä sallii perustuslain kanssa ristiriidassa olevien lakien säätämisen perustuslainsäätämisjärjestyksessä (ks. perustuslain 73 §), mutta poikkeuslakien käyttöä on radikaalisti vähennetty, osittain sen kautta, että myös poikkeuslakien säätämisessä pyritään ensisijaisesti käyttämään normaalia (eikä kiireellistä) perustuslainsäätämisjärjestystä, joka edellyttää kahden peräkkäisen eduskunnan hyväksyntää ja jälkimmäisessä niistä kahden kolmanneksen määräenemmistöä.
Poikkeuslakien välttämisen periaatteeseen liittyy, että vuoden 1999 perustuslaissa on nimenomaisesti varauduttu siihen, että kriisioloissa tai kriisiolojen varalle voi olla välttämätöntä säätää perustuslain perusoikeussäännöksistä poikkeavia lakeja. Nämä lait voidaan säätää yhden eduskunnan enemmistöpäätöksellä, kunhan ne täyttävät perustuslain 23 §:ssä asetetut ehdot:
”23 § (4.11.2011/1112)
Perusoikeudet poikkeusoloissa
Perusoikeuksista voidaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet.
Tilapäisiä poikkeuksia koskevat valtioneuvoston asetukset on saatettava viipymättä eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta voi päättää asetusten voimassaolosta.”
Valmiuslakia uudistettaessa yritettiin saada kriisiolojen edellyttämä sääntely äsken lainatun perustuslainsäännöksen alle, jolloin valmiuslaki olisi säädetty tavallisena lakina. Tässä pyrkimyksessä kuitenkin epäonnistuttiin, ennen muuta sen vuoksi että valmiuslain toimivaltuussäännökset eivät poikkea vain perusoikeuksista vaan myös perustuslain 80 §:stä, joka määrittää lainsäädännön alan ja siten rajat hallituksen asetuksenantovallalle. Perustuslain 23 § sallisi kriisiajan perusoikeusrajoitukset paitsi lailla myös rajatusti asetuksella, kunhan asetuksenantovaltuus olisi soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu laissa.Tätä ehtoa ei haluttu noudattaa, joten vuoden 2011 valmiuslaki säädettiin edeltäjänsä tapaan poikkeuslakina ja siis perustuslainsäätämisjärjestyksessä.
Kun kaltevalle saippuoidulle pinnalle on astuttu, sieltä on vaikeaa kiivetä ylös. Sen sijaan, että toteutettaisiin valmiuslain saattaminen sopusointuun perustuslain kanssa, nyt ollaan asiallisesti ottaen dekonstitutionalisoimassa perustuslain 23 §. Valmiuslakiin ehdotetaan lisättäväksi kokonaan uusi kriisityyppi, joka ”määriteltäisiin” näin:
”6) muu julkisen vallan päätöksentekokykyyn, yhteiskunnan kriittisen infrastruktuurin toimivuuteen, rajaturvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen kohdistuva uhka, toiminta, tapahtuma tai näiden yhteisvaikutus, joka erityisen vakavasti ja olennaisesti vaarantaa kansallista turvallisuutta, yhteiskunnan toimintakykyä tai väestön elinmahdollisuuksia”
Perustuslain 23 § sallii, että tavallisella lailla luodaan uusia kriisityyppejä, kunhan kyseinen sääntely täyttää perustuslain 23 §:ssä asetetut ehdot, mukaan lukien perusvaatimus itse poikkeusolojen määrittelemisestä laissa (”muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana”).Nyt ehdotetulla muutoksella sivuutettaisiin vaatimus poikkeusolotyyppien määrittelystä laissa ja lisättäisiin valmiuslakiin perustuslaille rinnakkainen yleislauseke. Tällä ratkaisulla koverrettaisiin tyhjäksi perustuslain 23 §:n sisältö ja siten dekonstitutionalisoitaisiin kysymys kriisityypeistä, jotka voivat oikeuttaa perustuslain perusoikeussäännöksistä poikkeamisen. Kun jatkossa valtioneuvosto yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa toteaisi poikkeusolot, päätökseen nähtävästi kirjattaisiin, että kyseessä on ”muu uhka”, ”muu toiminta”, ”muu tapahtuma” tai ”muun uhan, toiminnan ja tapahtuman yhteisvaikutus”.
Perustuslakivaliokunnan tulisi arvioida, voiko perustuslain ytimeen kuuluvan perustuslainsäännöksen dekonstitutionalisointi olla perustuslain 73 §:ssä tarkoitettu ”rajattu poikkeus”. Oma näkemykseni on, että ei voi. Uusi kriisityyppi olisi määriteltävä perustuslain 23 §:n ehdot täyttäen, tai perustuslain 23 §:n sanamuotoa olisi muutettava.
En lähde nyt arvioimaan esityksen kaikkia ongelmia. Tyydyn toteamaan, että ehdotettuun uuteen yleislausekekriisityyppiin liitettäisiin kymmeniä valmiuslain nykyisiä kriisityyppejä varten säädetyistä toimivaltuuksista, ja lisäksi lakiin lisättäisiin joitakin kokonaan uusia. Muun muassa sosiaalisten oikeuksien alalla lakiehdotus sisältää merkittäviä kajoamisia (ks. ehdotetut 57 ja 57 a §), joiden sopusointu Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta olisi arvioitava huolellisesti, vaikka ehdotus vietäisiin läpi poikkeuslakina kansallinen perustuslaki sivuuttaen.
Valmiuslain perustuslaista poikkeava perusratkaisu eli lainsäädäntövallan laaja delegointi ulotettaisiin koskemaan uutta kriisityyppiä, laajentaen poikkeuslakina säädetyn valmiuslain sisältämiä lukuisia poikkeuksia perustuslain 80 §:stä. Kokonaan uusien toimivaltuuksien osalta perustuslainvastaista lainsäädäntövallan delegointia on yritetty välttää, mutta ei aina onnistuen (ks. ehdotettu 122 c §).
Päädyn siihen, että ehdotettu valmiuslain muutos ei ole toteutettavissa edes poikkeuslakina perustuslainsäätämisjärjestyksessä vaan edellyttää joko perustuslain 23 §:n sanamuodon muuttamista tai ehdotetun uuden kriisityypin täsmällistä määrittelyä.
Hallitus on toista mieltä. Sen mukaan valmiuslain muutos voidaan säätää tavallisena lakina eduskunnan enemmistöpäätöksenä:
”Hallitus katsoo, että esityksessä ehdotetun poikkeusolomääritelmän sisällyttäminen valmiuslakiin sekä valmiuslain voimassa olevien toimivaltuussäännösten soveltamismahdollisuuden laajentaminen eivät laajenna valmiuslain ja asianomaisten toimivaltuuksien käyttöalaa siten, että lakiehdotus olisi näistä syistä käsiteltävä perustuslain säätämisjärjestyksessä.
Valmiuslakiin lisättäväksi ehdotettujen uusien toimivaltuussäännösten voidaan katsoa täyttävän perustuslain 23 §:n vaatimukset. Asianomaisiin säännöksiin ei ole ehdotettu sisällytettäväksi perustuslain kannalta ongelmallisia asetuksenantovaltuuksia.
Edellä mainituilla perusteilla ehdotettu laki voidaan hallituksen käsityksen mukaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.”
Voi vain toivoa, että eduskunnasta löytyy viisautta ja malttia.
Martin Scheinin
Perustuslakiblogi 
Vastaa