Markku Kiikeri: Suomen Euroopan unionin liittymissopimus ja saamelaiskäräjälain uudistus

EU-velvoitteet. Miksi saamelaiskäräjälaki olisi hyväksyttävä eduskunnassa välittömästi myös EU-oikeuden perusteella?

Suomen EU-liittymissopimuksen (29.8.1994 Euroopan yhteisöjen Virallinen lehti s.9) lisäpöytäkirjassa 3 (”saamelaisista”, s. 352) todetaan:

”KORKEAT SOPIMUSPUOLET… TUNNUSTAVAT Norjalla, Ruotsilla ja Suomella kansallisen ja kansainvälisen oikeuden nojalla olevat velvoitteet ja sitoumukset saamelaisiin nähden,

OTTAVAT HUOMIOON erityisesti, että Norja, Ruotsi ja Suomi ovat sitoutuneet saamelaisten elinkeinojen, kielen, kulttuurin ja elämäntavan säilyttämiseen ja kehittämiseen”

Korkeilla sopimusosapuolilla tarkoitetaan liittymissopimuksessa vanhoja EU-jäsenvaltioita ja Euroopan unioniin liittyviä valtioita (mukaan lukien Suomi). Suomi on siten liittymissopimuksessa tunnustanut selkeästi ja ehdottomasti kansainväliseen oikeuteen perustuvat velvoitteensa suhteessa saamelaisiin. Tätä velvoitetta ei ole rajattu millään tavalla ajallisesti. Liittymissopimus on osa EU:n jäsenvaltioita täysin velvoittavaa säännöstöä.

Kansainväliset velvoitteet. Mitä nämä EU-liittymissopimuksen lisäpöytäkirjassa tarkoitetut kansainväliset velvoitteet sitten ovat tällä hetkellä?  

YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskeva sopimus (1966, KP) tuli Suomen osalta voimaan 23.3.1976 (SopS 7/1976, Asetus KP-sopimuksen voimaansaattamisesta SopS 8/1976). Sopimuksen saamelaisia koskevat olennaisimmat artiklat ovat tässä tilanteessa artiklat 25, 27 ja 1. YK:n ihmisoikeuskomitea on todennut kyseisten artiklojen rikkomisen ratkaisuissaan Tiina Sanila-Aikio v. Suomi (CCPR/C/124/D/2668/2015) ja Klemetti Näkkäläjärvi et all v. Suomi (CCPR/C/124/D/2950/2017). Ihmisoikeuskomitea totesi:

”Korkein hallinto-oikeus poikkesi vuodesta 2011 lähtien tulkintakonsensuksesta Saamelaiskäräjälain 3 §:n mukaisen parlamentin vaaliluettelojäsenyyden määrittämisessä. Erityisesti korkein hallinto-oikeus ei vaatinut useimmissa tapauksissa vähintään yhden objektiivisen kriteerin täyttämistä, vaan käytti ”kokonaisarviointia” ja tutki, oliko henkilön oma mielipide saamelaisuudesta ”vahva”. Tuomioistuin loukkasi näin saamelaisten mahdollisuutta parlamentin kautta käyttää saamelaisten itsemääräämisoikeuden keskeistä ulottuvuutta määritellessään kuka saamelainen. Komitea katsoo, että korkeimman hallinto-oikeuden päätökset vaikuttivat valittajan ja saamelaisyhteisön oikeuksiin, johon hän kuuluu, oikeuteen osallistua vaaliprosessiin, joka koskee laitosta, jonka sopimusvaltio aikoo turvata saamelaisten alkuperäiskansojen tehokkaan sisäisen itsemääräämisoikeuden ja oikeuden omaan kieleensä ja kulttuuriinsa. Komitea katsoo lisäksi, että korkeimman hallinto-oikeuden tulkinta ei perustunut tällä tavalla saamelaiskäräjien vaaliluetteloon kuulumista koskevan lain yksimieliseen tulkintaan perustuen kohtuullisiin ja objektiivisiin perusteisiin. Näin ollen komitea katsoo, että sen käsiteltävänä olevat tosiseikat rikkovat tekijän oikeuksia, jotka perustuvat 25 artiklaan, luettuna yksin ja yhdessä 27 artiklan kanssa, sellaisena kuin sitä tulkitaan yleissopimuksen 1 artiklan valossa.”

Suomi on sitoutunut 13.8.1970 alkaen myös Kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevan kansainvälisen yleissopimuksen sääntöihin (1965). Yleissopimuksen täytäntöönpanoa valvova rotusyrjinnän poistamista käsittelevä CERD-komitea on todennut 22.4.2022 (Anne Nuorgam et al., Communication No. 59/2016), että Suomi loukkasi saamelaisen alkuperäiskansan oikeutta määrätä kollektiivisesti saamelaiskäräjien kokoonpanosta ja osallistua yleisten asioiden hoitamiseen (artikla 5 (c)). Suomi loukkasi siten erityisesti saamelaisten valittajien oikeutta osallistua vaaleihin, äänestää ja olla ehdokkaana vaaleissa. Tämä ratkaisu on merkittävä myös siksi, että KHO oli käyttänyt CERD:n suositusta 2011 ja 2015 laajentavan tulkinnan perusteena.

Molempien komiteoiden ratkaisuissa todetaan, että sopimusten rikkominen johtuu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksistä 2011 ja 2015 (laajentava tulkinta, kokonaisharkinta, objektiivisten kriteerien puuttuminen).

YK:n ihmisoikeuskomitea suositteli Suomea toteuttamaan kaikki tarvittavat toimet, joilla Suomi estäisi jatkossa vastaavat oikeudenloukkaukset. CERD-komitea taas suositteli, että Suomi tarjoaa valittajille tehokkaan oikeussuojakeinon käynnistämällä kiireellisesti aidon neuvottelun saamelaiskäräjistä annetun lain 3 §:n tarkistamiseksi. Näin äänioikeutta koskevat kriteerit määriteltäisiin kunnioittaen saamelaisten oikeutta antaa vapaa ja tietoon perustuva ennakkosuostumus heidän omaan jäsenyyteensä ja poliittiseen osallistumiseensa liittyvissä asioissa muiden taattujen oikeuksien nauttimiseksi ja täysimääräiseksi toteuttamiseksi yleissopimuksen 5 artiklan c ja e kohdan mukaisesti.

Rikkomusten korjaaminen, niiden jatkumisen estäminen ja saamelaiskäräjälain 3 §:n uudistaminen.  Oikeudenloukkaukset liittyivät kansallisella tasolla tosiasiallisesti saamelaiskäräjälain 3 §:n virheelliseen soveltamiseen. Korkeimman hallinto-oikeuden lainsoveltaminen poikkesi konsensustulkintaan perustuvasta soveltamisesta siten, että se ulotti ”kokonaisharkintaan” perustuen 2 kohdan (lappalaispykälä) soveltamisen esivanhempiin, jotka oli merkitty 1700-luvulla tai 1800-luvun ensimmäisellä puoliskolla lappalaiselinkeinojen (vero)luetteloon. Saamelaiskäräjälain nykyinen 3 §:n 2 kohta (nk. ”lappalaispykälä”) kuuluu seuraavasti:

[Saamelainen (lain merkityksessä)] … on sellaisen henkilön jälkeläinen, joka on merkitty tunturi-, metsä- tai kalastajalappalaiseksi maa-, veronkanto- tai henkikirjassa

KHO meni siten pääkriteerin eli kielikriteerin yli (lain 3 §:n 1 kohta, hän itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään).

Konsensustulkinta tarkoittaa 1999(:55) oikeuskäytäntöä, jonka mukaan

Lain 3§:n tulkinnanvaraiseksi jääminen [ei] voi lisätä olennaisesti saamelaiskäsitteen piiriin kuuluvien henkilöiden määrää.

Koska NN:n esivanhempi oli viimeksi merkitty lappalaisten joukkoon maakirjaan vuonna 1762, hänen ei pelkästään tällä perusteella voitu katsoa olevan saamelaiskäräjälain 1 §:ssä tarkoitetun kulttuuri-itsehallinnon piiriin kuuluva, lain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettu saamelainen.

Kun otetaan huomioon mainitun lain tarkoitus säätää tarkemmin perustuslaissa turvatusta saamelaisten oikeudesta ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan, objektiivisista edellytyksistä keskeinen on kieltä koskeva peruste.

KHO siis pitäytyi vuonna 1999 kielikriteerin ensisijaisuudessa. Se sovelsi 2 kohtaa kuten saamelaisasiain neuvottelukunta oli ehdottanut lain uudistamisvaiheessa 1990-luvulla. Vuoden 1999 päätöksessä KHO omaksui siten linjauksen, jonka mukaan 2 kohta (”lappalaispykälä”) on pääkriteeriä eli kielikriteeriä (1 kohta) täydentävä. Muuttuneessa oikeuskäytännössä 2021, koskien uusia 2019 vaalien hakijoita, KHO ei enää mennyt kielikriteerin yli; se rajoitti ”polveutumisen” vuoteen 1883. Tämä oli (pää)kielikriteerin ja konsensustulkinnan mukaista lainsoveltamista.

Koska korkein hallinto-oikeus ei kuitenkaan purkanut 2019 ja 2022 kansainvälisen oikeuden ja Suomen lain vastaisia 2011 ja 2015 päätöksiä saamelaiskäräjien hallituksen hakemuksesta, Suomen ainoa mahdollisuus korjata tilanne on nyt muuttaa saamelaiskäräjälakia. Kuten korkein hallinto-oikeus totesi (hylkäävässä purkupäätöksessään) 2022, ratkaisu löytyy vaaliluetteloon merkitsemisen edellytysten uudistamisesta ja vaaliluettelon uudelleen laatimisesta uudistettujen kriteerien pohjalta. KHO totesi purkupäätöksessään 2022, että

Tässä yhteydessä korkein hallinto-oikeus toteaa, että saamelaiskäräjistä annetun lainuudistaminen on valmisteilla ja hallituksen esitys on tarkoitus antaa eduskunnallekevätistuntokaudella 2022. Saamelaiskäräjälain muutosta valmistelevan toimikunnanmietinnön mukaan (VN/5875/2019) uudistuksen yhtenä tarkoituksena on uudistaa saamelaiskäräjien vaaliluetteloon merkitsemisen edellytykset, ja vaaliluettelo on tarkoitus koota uudelleen uudistettujen kriteerien pohjalta

Koska kyse on ollut 3 §:n 2 kohdan väärästä soveltamisesta ja sen epämääräisyydestä, lainuudistuksessa on ehdottomasti kyse tuon kohdan poistamisesta. 2011 ja 2015 päätökset nimittäin osoittavat, että 2 kohdan oikeusperustetta on mahdollista soveltaa väärin lain tarkoituksen ja saamelaisten itsemääräämisoikeuden vastaisesti, kuten 2011 ja 2015 tapahtui.

Korjaavia toimenpiteitä on siten kaksi: a) poistaa 3 §:n 2 kohta ja b) tarkistaa (”uudelleen koota”) vaaliluettelo siten, että päästään oikeustilaan ennen 2011 ja 2015 tapahtuneita oikeudenloukkauksia. Ensimmäinen lainsäädäntötoimi (3 §:n 2 kohdan poistaminen) estää mahdollisuuden tuon lainkohdan perusteella tehtäviin uusiin oikeudenloukkauksiin. Jälkimmäinen toimenpide poistaa 2011 ja 2015 päätösten aiheuttaman vanhan ja kasvavan oikeudenloukkauksen. Oikeudenloukkauksen jatkuminen ja kasvaminen aiheutuu siitä, että vaaliluetteloon tulisi seuraavissa vaaleissa lain mukaan merkitä (3 §:n 3 kohta) KHO:n 2011 ja 2015, kansainvälisen oikeuden ja saamelaiskäräjien tahdon vastaisesti, hyväksymien henkilöiden lapsia.

Euroopan unionin oikeus. Suomen EU-liittymissopimus velvoittaa Suomea kansainvälisoikeudellisten velvoitteiden tehokkaaseen täytäntöönpanoon saamelaisia koskien. Selkeämpää perustaa kansainvälisten ratkaisujen tehokkaalle täytäntöönpanolle ei löydy.

Saamelaiskäräjät on jo valitusvastineissaan viitannut tähän EU-liittymissopimuksen lisäpöytäkirjaan sekä unionin perusoikeuskirjaan (artiklat 2, 21, 22 ja 51). Se on pyytänyt 2019 korkeinta hallinto-oikeutta tekemään ennakkoratkaisupyynnön Euroopan unionin tuomioistuimeen artiklan 267 mukaisesti (Sopimus Euroopan unionin toiminnasta). Korkein hallinto-oikeus ei kysynyt ennakkoratkaisua vaaliluettelovalituksia koskevassa käsittelyssä 2021. Se muutti kuitenkin 2011 ja 2015 soveltamiskäytäntönsä huhtikuussa 2021.  2022 purkupäätöksiin EU-oikeudella ei ollut vaikutusta, vaikka KHO:n olisi tullut ottaa huomioon se purkuratkaisuja tehdessään.

Korkein hallinto-oikeus ja lainsäätäjä eivät ole siten soveltaneet tähän mennessä Euroopan unionin oikeutta sellaisella tehokkaalla tavalla, johon sopimus Euroopan unionista velvoittaa (artikla 4):

”Jäsenvaltiot toteuttavat kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, joilla voidaan varmistaa perussopimuksista tai unionin toimielinten säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttäminen.”

Kun YK:n komiteoiden ratkaisujen tehokas täytäntöönpano ei onnistunut korkeimmassa hallinto-oikeudessa, Suomen lainsäätäjän tulee nyt ottaa huomioon unionin oikeuden vaatimukset. Unionin oikeus on etusijalla kansalliseen oikeuteen nähden, ja selkeän velvoitteen sisältävä säännös luo selkeitä oikeuksia (saamelaisille). Lainsäätäjän on tehokkaasti ja välittömästi pantava täytäntöön uudella saamelaiskäräjälailla ihmisoikeuskomitean ja rotusyrjinnän poistamista käsittelevän komitean ratkaisut ja estettävä oikeudenloukkausten jatkuminen. Jos näin ei tapahdu, Suomi syyllistyy ilmeiseen YK:n sopimusten ja EU-oikeuden vastaiseen menettelyyn.

Markku Kiikeri, Lapin yliopisto