Ida Koivisto: Automaattinen päätöksenteko tulee – oletko valmis?

VIIMEIN LAINSÄÄDÄNTÖÄ!

Vaalikauden lopun kynnyksellä eduskunta hyväksyi lainsäädännön, joka mahdollistaa automaattisen päätöksenteon hallinnossa.

Kyse on oikeastaan kahdesta erillisestä lakipaketista: yleislainsäädännöstä, joka mahdollistaa automaattisen päätöksenteon hallinnossa laajasti (hallituksen esitys eduskunnalle julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaksi lainsäädännöksi 145/2022 vp; oikeusministeriön ja valtiovarainministeriön valmistelu) sekä erityislainsäädännöstä, joka koskee automaattista päätöksentekoa verotus-, tulli- sekä eräissä muita asioissa (hallituksen esitys eduskunnalle automaattista päätöksentekoa verotus- ja tulliasioissa koskevaksi lainsäädännöksi 224/2022 vp, valtiovarainministeriön valmistelu).

Yleislainsäädäntö tarkoittaa hallintolain uutta 8b lukua (automaattisen ratkaisemisen perusteet sekä joukkoa tiedonhallintalakiin sekä eräisiin muihin lakeihin lisättäviä säännöksiä (käyttöönotto-, dokumentointi-, laadunvarmistus- ja vastuukysymykset). Erityislainsäädäntö tarkoittaa muutoksia useisiin lakeihin, keskeisimpänä verotusmenettelylakiin.

SELVYYTTÄ OIKEUSTILAAN

Hetki on historiallinen, sillä matka siihen on ollut pitkä ja käänteitä on riittänyt. Kunhan tasavallan presidentti on vahvistanut lait ja ne ovat tulleet muodollisesti voimaan, voivat viranomaiset alkaa automatisoida päätöksentekoaan. Tämä toki edellyttää, että laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Vähemmän historiallinen hetki on kuitenkin siinä mielessä, että kovin dramaattista muutosta se tuskin tuo nykytilaan: automaattisia päätöksiä on hallinnossa tehty mm. Kelassa ja verohallinnossa jo hyvän aikaa, tosin ilman lainsäädännön tukea. Automaation alan voi kuitenkin olettaa nyt laajentuvan.

Vaikka tietokoneita on julkishallinnossa käytetty jo 1980-luvulta asti, vasta viime vuosina kysymys täysautomaattisten päätösten mahdollisuudesta on noussut agendalle. Koska teknologia on mahdollistanut automaattisen päätöksenteon, kiire ja resurssien puute perustelleet sitä eikä lainsäädäntö ole ottanut siihen suoraan kantaa, on jännite teknologisten mahdollisuuksien ja lainsäädännössä omaksuttujen ratkaisujen välillä alkanut käydä kestämättömäksi.

Tämä kävi selväksi viimeistään vuonna 2019, jolloin perustuslakivaliokunta totesi (PeVL 7/2019 vp), että:

”Automaattiseen päätöksentekoon liittyy perustuslakivaliokunnan mielestä sellaisia perusoikeuksiin ja julkisen vallan käyttöön liittyviä erittäin laajakantoisia oikeudellisia erityiskysymyksiä, joita pitäisi arvioida yleislainsäädännön kehittämistarpeiden kautta. Ehdotetun kaltaisilla yksittäisillä tietosuoja-asetuksen liikkumavaran käyttöä koskevilla säännösehdotuksilla ei voida sivuuttaa perustuslaissa asetettujen perusoikeuksien ja julkisen vallan käytön rajoituksia ja vastuuta koskevien vaatimusten toteuttamista. Perustuslakivaliokunta korostaa, että henkilötietojen suojan näkökulmasta laaditun tietosuoja-asetuksen sääntely ei muodosta hyvän hallinnon periaatteiden ja hallinnon oikeusturvajärjestelmän näkökulmasta riittävää perustaa automatisoidulle päätöksenteolle.”

Näin perustuslakivaliokunta toisti jo 2018 (PeVL 62/2018 vp) esittämänsä vaatimuksen siitä, että yleislainsäädännön sääntelytarve tulisi selvittää epäselvän oikeustilan vuoksi. Samoihin aikoihin ylimmät laillisuusvalvojat olivat kiinnittäneet huomiota päätösautomaatiosta koituneisiin ongelmiin (ks. EOAK/3379/2018, OKV/21/50/2019).

HAASTAVA SÄÄNTELYKOHDE

Oikeusministeriö tarttui toimeen. Sen tehtävä ei ollut helppo, sillä päätösautomaatio pakottaa arvioimaan perustavanlaatuisia kysymyksiä. Ei esimerkiksi ole selvää, miten oikeuden tulkinnoille avoin kieli soveltuu automatisoitavaksi. Samoin nousee esiin se seikka, että hallinnon yleislait ja perustuslaki perustuvat ihmistoimijaolettamalle: millaisia kykyjä, riskejä ja piirteitä tuolle toimijalle oletetaan? Entä mitä tekoälyllä tarkoitetaan – sääntöpohjaista vai koneoppivaa prosessointia? Valmistelussa jouduttiin pohtimaan myös harkintavallan ja virkavastuun olemusta, sillä niissä keskeiseksi nousevat ihmistoimijan aikomukset, moraalinen kompassi sekä yleisemminkin tulevaisuuteen suuntautuva toiminta.

Asian oikeudellista monimutkaisuutta lisäsi automaattisen päätöksenteon liityntä EU-oikeuteen. Automaattinen päätöksenteko tarkoittaa usein henkilötietojen käsittelyä ja näin ollen se osuu EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisalaan. Vaikka asetuksen 22 artikla lähtökohtaisesti kieltää päätösautomaation, artiklassa luetellut laajat poikkeusperusteet sallivat sen kuitenkin monessa tilanteessa, esimerkiksi silloin, jos siitä on säädetty kansallisessa laissa.

Niinpä yleislainsäädännöllä säädetäänkin tämä kansallinen oikeusperusta automatisoitujen yksittäispäätösten sallimiseksi. Tästä huolimatta kansallisen lain tulee taata rekisteröidylle tietosuoja-asetuksen mukaiset ns. asianmukaiset suojatoimet. Asetuksen 71 johdantokappaleen mukaan [suojatoimiin] ”olisi kuuluttava käsittelystä ilmoittaminen rekisteröidylle ja oikeus vaatia ihmisen osallistumista tietojen käsittelemiseen, rekisteröidyn oikeus esittää kantansa, saada selvitys kyseisen arvioinnin jälkeen tehdystä päätöksestä ja riitauttaa päätös.”

Toisin sanoen ei riittänyt, että kansallisen automaattisen päätöksenteon sallivan lainsäädännön tuli läpäistä kotimainen julkisoikeudellinen doktriini – niin perustuslain edellytykset laillisuusperiaatteesta ja julkisen vallan käytöstä, oikeusturvasta ja hyvästä hallinnosta, virkavastuusta, julkisuudesta sekä julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle – kuin mukautua hallinto-oikeuden yleisiin oppeihin mm. harkintavallasta, asian selvittämisestä ja hallintopäätöksen käsitteestä. Tämän ohella sen tuli olla yhteensopiva EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen suojatoimiajattelun kanssa ja ennakoida EU:n mahdollisen tekoälyasetuksen vaatimuksia.

Näin ollen oikeudellinen liikkumavara säädöstyölle oli verrattain kapea. Paine automaattisen päätöksenteon sallimiselle kuitenkin oli suuri. Oikeusministeriön laatima esiselvitys annettiin keväällä 2020 (Automaattiseen päätöksentekoon liittyvät yleislainsäädännön sääntelytarpeet, oikeusministeriö 2/2020) ja arviomuistio kesällä 2020 (Arviomuistio hallinnon automaattiseen päätöksentekoon liittyvistä yleislainsäädännön sääntelytarpeista, oikeusministeriö 2020:14). Valtiovarainministeriön nimittämän työryhmän  vastaavat selvitykset annettiin 2021  (Julkisen hallinnon tietojärjestelmien sääntelyn nykytila ja sääntelytarpeet; arviomuistio VN/4400/2021; loppuraportti VM059:00/2021).

DETALJISÄÄNTELYÄ JA RISKIARVIOITA?

Hallituksen esitys HE 145/2022 vp annettiin syksyllä (19.9.2022), ja perustuslakivaliokunta antoi lausuntonsa (PeVL 81/2022 vp) alkuvuodesta (19.1.2023). Lausuntoa voisi luonnehtia kaksijakoiseksi. Perustuslakivaliokunta piti hallintolain muutosta pääpiirteissään hyväksyttävänä, kun taas tiedonhallintalain säännökset saivat kylmää kyytiä. Niitä moitittiin mm. ”erittäin epäselviksi ja tulkinnanvaraisiksi”, ”erittäin yksityiskohtaiseksi”, ”luonteeltaan varsin tekniseksi” ja ”yksityiskohtaiseksi detaljisääntelyksi”.

Lausunnon ponteen päätyikin muotoilu, jonka mukaan ”lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 2. lakiehdotus [tiedonhallintalain muutos] kuitenkin vain, mikäli valiokunnan sen täsmällisyydestä ja selkeydestä tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.” Tiedonhallintalakia koskevia säännösehdotuksia yksinkertaistettiinkin valiokuntakäsittelyssä merkittävästi (HaVM 39/2022 vp), ja joitakin pykäliä myös poistettiin. Esimerkiksi ehdotetusta tiedonhallintalautakunnan valvontatoimivallasta luovuttiin.

Noin kuukausi yleislainsäädäntöä koskevan hallituksen esityksen jälkeen (20.10.2022) annettiin myös HE 224/2022 vp, jossa tarkoitus oli antaa verotusta koskevaa erityissääntelyä, mitä tulee automaattiseen päätöksentekoon. Kuten arvata saattaa, jälkimmäisessä automaation ulottuvuutta suunniteltiin laajemmaksi, sillä verohallinnon vuotuinen päätösvolyymi hakee vertaistaan. Tarkoitus oli osin mahdollistaa myös oikaisuvaatimuksen käsitteleminen automaattisesti, mikä olisi poikkeus yleislaista. Samalla se kuitenkin nojasi ratkaisevasti – vielä tuolloin eduskuntakäsittelyssä olleen –  yleislainsäädännön perusratkaisuihin.

Perustuslakivaliokunta (PeVL 88/2022 vp) piti oikaisuvaatimuksen automaatiota säätämisjärjestyskysymyksenä verovelvollisen oikeusturvan ja hyvän hallinnon kannalta. Se mm. katsoi oikaisuvaatimuksen käsittelyn sisältävän harkintavaltaa, joka ei sovellu automatisoitavaksi. Hallituksen esityksen perusteluissa esitetty ”riskiarvio” – jolla lievennettäisiin oikaisuvaatimuksen automaation riskejä – nostettiinkin valiokuntakäsittelyssä (VaVM 45/2022 vp) säännöstasolle. Toisin sanoen täysin oikaisuvaatimuksen automaatiosta ei luovuttu.

SANOOKO TIETOKONE EI?

Perustuslakivaliokunnan kriittisistä lausunnoista ja mietintövaliokunnissa tehdyistä muutoksista huolimatta maaliin viimein päästiin – eikä hetkeäkään liian aikaisin, sillä vaalikevät häämöttää. Automaattinen päätöksenteko hallinnossa sai kuin saikin oikeudellisen oikeutuksen. Millaista automaattista päätöksentekoa on siis odotettavissa?

Voimaan tulee lainsäädäntö, joka sallii laajasti automaattisen päätöksenteon, jossa mm. ei saa käyttää oppivaa tekoälyä, se ei saa sisältää merkittävää harkintavaltaa, jossa automaattisesta päätöksenteosta on ilmoitettava päätöksen kohteelle, jonka oikeusturvasta on huolehdittava ja joka oikaisuvaatimusvaiheessa vaatii ihmiskäsittelyä. Verotuspäätöstä koskeva oikaisuvaatimuskin tosin saatetaan ratkaista automaattisesti.

Edelleenkin voi otaksua, että vaikka automaation määrä laajennee, kaikenlaisia päätöksiä ei edelleenkään voi automatisoida. Automaattiset päätökset ovat rutiiniluonteisia eikä niihin liity merkittävää harkintavaltaa. Ihmiset käyttävät harkintavaltaa jatkossakin, vaikka valmistelun kuluessa onkin käynyt ilmi, että harkintavaltaa saattaa olla vaikea tunnistaa. Tunnistaminen on kuitenkin tärkeää, sillä kuten perustuslakivaliokunta on painottanut etenkin lausunnossaan PeVL 88/2022 vp, harkintavallalla ja oikeusturvalla on kiinteä yhteys.

Yhtäkkiä muutos ei tunnukaan kovin historialliselta. Asia saattaa mutkistua, jos tietokone sanookin yllättäen ei – esimerkiksi miljoonassa päätöksessä. Jäämme seuraamaan tilannetta.

Ida Koivisto, julkisoikeuden apulaisprofessori, Helsingin yliopisto

Aiheesta lisää:

• Riikka Koulu ja Terhi Esko, Imaginaries of better administration: renegotiating the relationship between citizens and digital public power (tulossa Big Data & Society 2023),
• Riikka Koulu, Suvi Sankari ja Sofia Sormunen, Digitalisoituva julkishallinto: käytettävyys kuuluu kaikille (Edilex 2922/36),
• Ida Koivisto ja Riikka Koulu: Miten hyvä hallinto digitalisoidaan? Haaste oikeustieteelliselle tutkimukselle (Lakimies 6/2020)