Maanantaina tapahtunut poikkeusolojen toteaminen ja siitä seurannut valmiuslain käyttöönotto ovat valtioelinten toimintaa sääntelevän institututionaalisen valtiosääntöoikeuden näkökulmasta todella järeitä toimenpiteitä. Ne muuttavat vallanjakoa sekä siirtävät monista normaalioloissa lailla säädettävistä asioista päättämisen valtioneuvoston asetuksenantovallan ja erilaisen viranomaispäätöksenteon piiriin.
Valtioneuvosto antoi eilen tiistaina eduskunnan käsiteltäväksi kaksi valmiuslain käyttöönottoasetusta ja kolme valmiuslain soveltamisasetusta. Käyttöönottoasetuksilla, jotka eduskunta on tänään jo yhtä toimivaltuutta lukuunottamatta hyväksynyt, valtioneuvostolle annetaan toimivaltaa ryhtyä erilaisiin poikkeusoloissa välttämättömiksi katsottuihin toimenpiteisiin. Arvioimme perustuslakiblogissa aiemmin perustuslakivaliokunnan käyttöönottoasetuksista antamia mietintöjä.
Tässä kirjoituksessa siirrymme tarkastelemaan soveltamisasetuksia, joilla täsmennetään käyttöönottoasetuksella annetun toimivallan käyttöä. Valtioneuvosto antoi eilen tiistaina käyttöönottoasetuksen antamisen yhteydessä kolme seuraavat kolme soveltamisasetusta:
- Valtioneuvoston asetus varhaiskasvatuksen sekä opetuksen ja koulutuksen järjestämisvelvollisuutta koskevista rajoituksista
- Valtioneuvoston asetus kunnan oikeudesta poiketa terveydenhuollon kiireettömän hoidon määräaikojen noudattamisesta ja sosiaalihuollon palvelutarpeen arvioinneista
- Valtioneuvoston asetus väliaikaisista poikkeuksista sovellettaessa eräitä vuosilomalain, työaikalain ja työsopimuslain säännöksiä
Soveltamisasetukset pitäisi tuoda jälkitarkastukseen vasta, kun eduskunta on päättänyt, että käyttöönottoasetus voi jäädä voimaan
Käyttöönottoasetusten tapaan soveltamisasetukset käsitellään eduskunnassa, joka voi hyväksyä ne kokonaan, hyväksyä ne osittain ja hylätä osittain (kuten käyttöönottoasetuksen kanssa tapahtui) tai hylätä ne kokonaan. Soveltamisasetukset ovat kuitenkin sinällään tulleet voimaan säädöksinä kun ne on julkaistu eli eduskunta tavallaan vain jälkitarkastaa ne siten, että jo sovellettaviksi tulleet asetukset kumoutuvat siltä osin kuin eduskunta ei niitä hyväksy. Tässä valossa onkin ongelmallista, että valtioneuvosto otti niiden antamisessa turhaan varaslähdön, josta se sai jo käyttöönottoasetuksia käsiteltäessä perustuslakivaliokunnalta rapsut. PeVM 2/2020:
”Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että valmiuslain 6 §:n 4 momentin mukaan valmiuslain toimivaltuussäännöksiä voidaan alkaa soveltaa vasta kun eduskunta on päättänyt, että käyttöönottoasetus saa jäädä voimaan. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan on perusteltua katsoa toimivaltuussäännösten soveltamisen sisältävän myös asetusten antamisen toimivaltuussäännösten nojalla. Siten valmiuslain soveltamista koskevat asetukset tulisi antaa vasta kun eduskunta on tehnyt 6 §:n 3 momentin mukaisen päätöksen käyttöönottoasetuksen voimassaolosta.”
Jatkossa on muistettava, että vain valmiuslain 7 §:n mukaiseen kiireelliseen käyttöönottoasetukseen liityvät soveltamisasetukset voidaan antaa samaan aikaan käyttöönottoasetuksen kanssa. Kiireellinen käyttöönottoasetus ja siihen liittyvä soveltamisasetus tulevat voimaan samaan aikaan ja ne voidaan jälkitarkastaa eduskunnassa yhtäaikaa.
Valtioneuvoston oikeuskanslerin ennakkotarkastuksella on tavallista suurempi merkitys valmiuslain soveltamisasetusten kohdalla
Koska soveltamisasetukset astuvat käytännössä voimaan välittömästi sen jälkeen, kun valtioneuvosto on ne antanut, valtioneuvoston oikeuskanslerin harjoittaman ennakkotarkastuksen rooli korostuu niiden kohdalla. Kun Suomessa on nyt siirrytty valmiuslain toimivaltuuksien soveltamiseen aikaan, on tärkeää, että oikeuskanslerin toimintaresurssit turvataan. Esimerkiksi perus- ja ihmisoikeuskontrollin painopiste siirtyy nyt eräissä kysymyksissä perustuslakivaliokunnalta valtioneuvoston oikeuskanslerille. Aivan erityisesti niin tapahtuu niissä kysymyksissä, joissa käyttöönottoasetus antaa valtioneuvostolle tai yksittäiselle ministeriölle päätöksentekovaltaa siten, ettei soveltamisasetuksiakaan tarvita.
Soveltamisasetusten jälkitarkastuksessa korostuu perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamisen arviointi
Valmiuslain järjestelmässä vain luonteeltaan sotilaalliset kriisityypit (3 §:n 1 ja 2 kohdat) voivat oikeuttaa poikkeamaan Suomea velvoittavista ihmisoikeussopimuksista, mistä on myös tehtävä asianmukaiset ilmoitukset Euroopan neuvostolle ja YK:lle. Valmiuslain 3 §:n 5 kohdan mukaisen tartuntatautikriisin yhteydessä on sen sijaan toimittava ihmisoikeuksien hyväksyttävien rajoitusten puitteissa. Perustuslakivaliokunta muistutti asiasta käyttöönottoasetusten antamisen yhteydessä näin:
”Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota valmiuslain 5 §:n säännökseen, jonka mukaan valmiuslakia sovellettaessa on noudatettava Suomea sitovia kansainvälisiä velvoitteita ja kansainvälisen oikeuden yleisesti tunnustettuja sääntöjä.” (PeVM 2/2020 vp)
Tämän valmiuslain 5 §:n ohella on huomioitava lain 1 §, jonka mukaan valmiuslain tehtävä on turvata ihmisten perus- ja ihmisoikeuksia poikkeusoloissa. Niinpä valmiuslain mukaisten toimivaltuuksien käyttöönotto ei merkitse perustuslain perusoikeussäännösten tai Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kytkemistä pois. Asia on aivan päinvastoin. Juuri poikkeusoloissa on tärkeää kiinnittää huomio perus- ja ihmisoikeuskysymyksiin, sillä poikkeusoloissa tehdään lukuisia erittäin perus- ja ihmisoikeusherkkiä ratkaisuja.
Niinpä eduskunnan perustuslakivaliokunnan pitäisi soveltamisasetusten jälkitarkastuksen yhteydessä tarkastella tarkkaan niiden yhteensopivuutta Suomen perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa, sillä oikeuskirjallisuudessa on todettu nykyisen valmiuslain asetuksenantovaltuuksien olevan ongelmallisen avoimia.
Esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalveluja sekä terveydensuojelua koskevien soveltamisasetusten antamista koskevaa säännöstä (88 §), irtisanomisoikeuden rajoittamista koskevien soveltamisasetusten antamista koskevaa säännöstä (94 §), liikkumis- ja oleskelurajoituksia koskevien soveltamisasetusten antamista koskevaa säännöstä (118 §) on pidetty liian avoimina, epäselvinä tai muutoin ongelmallisina. Niin valtiosääntötutkijat kuin eduskunnan perustuslakivaliokunta ovat jo vuosikausia katsoneet, että valmiuslaki olisi pitänyt uudistaa. Kun näin ei kuitenkaan ole tapahtunut, on nyt valmiuslain soveltamisasetusten antamisvaltuuksiin liittyvien ongelmien kanssa elettävä pyrkimällä ampumaan ongelmat ikään kuin lennosta.
Valtioneuvostolle vuonna 2018 laaditussa selvityksessä soveltamisasetuksiin liittyvät ongelmat, joille ei siis ole tehty mitään, kuvataan kokoavasti näin:
”Kokonaisuutena voidaan sanoa, että asetuksenantovaltuuksien perustuslainmukaiseksi saattaminen edellyttäisi merkittäviä muutoksia sääntelytekniikkaan ja tarkkuuden tasoon. Lisäksi pitäisi eritellä eri poikkeusolojen vaatimat toimivaltuudet käyttötarkoitukseltaan ja laajuudeltaan.”
Vaikka tätä soveltamisasetuksen jälkitarkastusta koskevaa pohdintaa voisi jatkaa pidempään, tässä tilanteessa lienee syytä siirtyä tarkastelemaan eduskunnan käsiteltävänä nyt olevia soveltamisasetuksia.
Asetus varhaiskasvatuksen sekä opetuksen ja koulutuksen järjestämisvelvollisuutta koskevista rajoituksista
Asetuksella rajoitetaan käyttöönottoasetuksen antamien valtuuksien perusteella opetuksen järjestämisvelvollisuutta eri koulutusasteilla tilanteessa, jossa opetuksen- tai koulutuksenjärjestäjä ei järjestä oppilaitosten tilojen sulkemisen vuoksi lähiopetusta. Asetuksella otetaan käyttöön vain suhteellisen lieviä rajoituksia suhteessa siihen, mitä käyttöönottoasetus periaatteessa mahdollistaisi. Siksi tässä vaiheessa ei nouse esiin kuin vain osa niistä perus- ja ihmisoikeusjännitteistä, joita käyttöönottoasetukseen on ladattu.
Asetuksen perustelumuistioon sisältyy suppeat vaikutusarviot, joissa tuodaan esiin muun muassa se, ettei perustuslaissa taattu oikeus opetukseen toteudu perusopetuslain mukaisena. Samoin todetaan, että oppilashuollon palvelut ja oppimisen tuki toteutuvat vain rajoitetusti. Varsinaista perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia ei ole tehty. Perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden sisältöä ei selosteta lainkaan. YK:n lapsen oikeuksien sopimukseen ja vammaissopimukseen liittyvien oikeuksientoteutumista ei arvioida lainkaan, vaikka nämä sopimukset velvoittavat myös poikkeusoloissa.
Vaikuttaakin siltä, että hallitus on laiminlyönyt asianmukaisen perus- ja ihmisoikeustarkastelun, joka joudutaan nyt suorittamaan perustuslakivaliokunnassa.
Asetus väliaikaisista poikkeuksista sovellettaessa eräitä vuosilomalain, työaikalain ja työsopimuslain säännöksiä
Asetuksella otetaan sovellettavaksi käyttöönottoasetuksen valtuuttamana toimet, joilla yhteiskunnan kriittisissä toiminnoissa pystytään reagoimaan paremmin koronavirusepidemiasta aiheutuvaan henkilöstöpulaan työaikaa ja vuosilomia koskevilla järjestelyillä. Tähän asetukseen sisältyy jonkin verran edellistä parempi perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden analyysi ja asetuksessa on pyritty varmistamaan se, että poikkeusmahdollisuuksia käytettäessä kiinnitetään huomio työntekijöiden vähimmäisoikeuksien turvaamiseen.
Säännös, jonka mukaan ”työnantajan on pidettävä huolta työstä aiheutuvan kuormituksen tasaisesta jakautumisesta sekä työntekijän mahdollisuudesta palautua työn rasituksista” jää kuitenkin verrattain avoimeksi.
Tämänkään soveltamisasetuksen kohdalla ei ole kuitenkaan nähdäksemme kattavasti hahmotettu kaikkia perus- ja ihmisoikeuskysymyksiä, mikä liittyy osaltaan siihen, että irtisanomisoikeutta koskevia perus- ja ihmisoikeusherkkiä säännöksiä perustellaan muistiossa olemattomasti.
Valtioneuvoston asetus kunnan oikeudesta poiketa terveydenhuollon kiireettömän hoidon määräaikojen noudattamisesta ja sosiaalihuollon palvelutarpeen arvioinneista
Asetuksella otetaan sovellettavaksi käyttöönottoasetuksen valtuuttamana toimet, joilla kunta voi luopua terveydenhuoltolaissa säädettyjen määräaikojen noudattamisesta kiireettömän hoidon järjestämisessä ja sosiaalihuoltolain 36 §:ssä tarkoitetuista palvelutarpeen arvioinneista. Vaikka säännöksillä on pitkälle ihmisten riittävien sosiaali- ja terveyspalveluiden turvaamiseen ulottuvia vaikutuksia, kaikkein järeimmät käyttöönottoasetuksen mahdollistamat sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämis- ja tuottamisrakenteen uudelleenmuokkaamisen valtuudet jätetään toistaiseksi käyttämättä.
Esimerkiksi lastensuojelussa otetaan soveltamisasetuksella jo nyt käyttöön sellaisia priorisointitoimenpiteitä, joilla puututaan haavoittuvassa asemassa olevien lasten oikeuksiin. Etenkin tässä kohtaa perustuslakivaliokunnan pitäisi tarkkaa arvioida, onko soveltamisasetus todella perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden näkökulmasta hyväksyttävissä.
Arviointia vaikeuttaa se, että soveltamisasetuksen perustelumuistiosta puuttuu tyystin kunnon vaikutusarviot sekä jakso, jossa selostettaisiin perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden sisältöä.
Tippuivatko perus- ja ihmisoikeudet prosessikaaviosta?
Soveltamisasetusten perustelumuistiot, jotka valmiuslakiin liittyvien asetusten kohdalla korvaavat tavallisesti hallituksen esitykseen sisältyvät perustelujaksot, kertovat siitä, että soveltamisasetusten kohdalla perus- ja ihmisoikeusarviointi sivuutettu lähes kokonaan. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan pitäisi nähdäksemme edellyttää soveltamisasetuksia huomenna käsitellessään, että perus- ja ihmisoikeusnäkökulma palautetaan sillä kuuluvaan asemaan. Poikkeusoloissa tarvitaan vahvaa perus- ja ihmisoikeuskontrollia.
Valmuslakiin on nimenomaisesti kirjoitettu useita säännöksiä perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien suojaamiseksi poikkeusoloissa. Oikeksien rajoitusten hyväksyttävyyden arviointi on usein varsin hienosyistä, koska yhtäältä on otettava huomioon ettei perustuslain 23 § oikeuta poikkeamaan perusoikeuksista kuin sotilaallisissa tai niihin rinnastettavissa kriiseissä, mutta toisaalta poikkeusolojen käsillä olosta oikeutetusti seuraa että perusteet perusoikeuksien rajoittamiselle saattavat objektiivisesti arvioiden olla painavia.
Kun valmiuslaki tarkoittaa eduskunnalle kuuluvan lainsäädäntövallan siirtymistä asetuksella hoidettavaksi, soveltamisasetusten tulisi olla yhtä huolellisia perusoikeus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnissa kuin mitä nykyisin edellytetään hallituksen lakiehdotuksilta. Ensimmäiset soveltamisasetukset ovat tässä suhteessa huolestuttavia, sillä niistä puuttuu täysin perusoikeus- ja ihmisoikeusvaikutuksen arviointi.
Perustuslakivaliokunnan tulisi mietinnöissään selvästi sanoa ensimmäisten soveltamisasetusten yhteydessä, että vastaisuudessa kaikkiin soveltamisasetuksiin on liitettävä niiden perusoikeus- ja ihmisoikeusvaikutuksen huolellinen arviointi, kiinnittäen aivan erityistä huomiota haavoittuvassa asemassa oleviin väestöryhmiin. Oikeuskanslerin puolestaan tulee ennalta valvoa, ettei soveltamisasetuksia tuoda valtioneuvoston päätettäviksi ilman tällaista arviointia.
Pääministeri Sanna Marinin hallitus on toistellut eduskuntavaalien jälkeen muodostetun pääministeri Antti Rinteen hallituksen tapaan ottavansa perus- ja ihmisoikeudet vakavasti. Poikkeusoloissa hallituksella on mahdollisuus näyttää käytännössä myös toimivansa näin. Tällöin se ei enää jatkossa tiputa perus- ja ihmisoikeuksia pois prosessikaaviosta kuten soveltamisasetusten antamisen yhteydessä näyttää ensimmäisellä kerralla käyneen.
Pauli Rautiainen (apulaisprofessori, Tampereen yliopisto)
Martin Scheinin (professori, EUI)
Perustuslakiblogi 
Hei!
Tuo ensimmäisessä kappaleessa mainittu vallanjaon muuttuminen oli mielenkiintoinen seikka. Mistä voisin lukea asiasta lisää? Osaatteko suositella oikeuskirjallisuutta?