Perustuslakivaliokunta on tällä hetkellä yhteiskunnallisen keskustelun polttopisteessä. Haavisto -asian ympärillä tapahtuneet vaiheet nostivat pintaan kysymyksiä perustuslakivaliokunnan roolista ja politisoitumisesta. Mikä on perustuslakivaliokunnan valiokuntaneuvosten rooli perustuslakivaliokunnan toiminnassa? Onko perustuslakivaliokunnan jäsenten mahdollista pysyä ainoastaan oikeudellisen harkinnan puolella, ja miten tähän vaikuttavat perustuslakivaliokunnan kuulemien oikeudellisten asiantuntijoiden erilaiset ja jopa täysin vastakkaiset tulkinnat perustuslaista? Minkälainen on se prosessi, jonka kautta perustuslakivaliokunta päätyy harkinnassaan tietyn tulkinnan kannalle? Miten valiokunta päättää asioista ja ratkaisee, kenen asiantuntijan tulkintaa se noudattaa ja miksi?
Hyviä uutisia! Yhteiskunnalliseen tarpeeseen perustuslakivaliokuntaan kohdistuvasta tutkimuksesta ollaan onneksi jo vastaamassa. Syyskuussa 2020 virallisesti käynnistynyt Suomen Akatemian rahoittama tutkimushankkeeni ”Kohti kokonaisvaltaisempaa käsitystä perustuslain tulkinnasta – perustuslakikontrollin läpinäkyvyys ja legitiimiys” porautuu nimenomaan perustuslakivaliokunnan legitimiteettiä koskeviin kysymyksiin ja yleisemminkin perustuslain tulkintaa koskeviin aiheisiin.
Käytännössä perustuslakikontrolli tarkoittaa, että varsin yleisellä tasolla kirjattuja perustuslain säännöksiä tulkitaan lakiehdotuksen sisältöön nähden. Suomessa eduskunnan perustuslakivaliokunta on ensisijaisessa vastuussa lakiehdotusten perustuslainmukaisuudenvalvonnasta. Suomen järjestelmä poikkeaa yleisimmistä eurooppalaisista järjestelmistä, joissa päävastuu perustuslakikontrollista kuuluu tuomioistuimille. Perustuslakivaliokunta kuulee säännönmukaisesti perustuslakiasiantuntijoita ja pääasiallisesti noudattaa asiantuntijoiden näkemyksiä. Perustuslakiasiantuntijoilla on täten varsin merkittävää valtaa ohjatessaan, kuinka perustuslakia tulkitaan ja mikä merkitys perustuslain säännöksille annetaan. Kuitenkin asiantuntijainstituutioon kohdistuu monia läpinäkyvyyteen ja legitiimisyyteen liittyviä haasteita liittyen esimerkiksi asiantuntijoiden valintaan ja edustavuuteen. Nämä kysymykset ovat hankkeeni keskiössä.
Perustuslakivaliokunnan linjauksilla on useiden lainsäädäntöhankkeiden kannalta suuri merkitys, ja sen lausunnot kuuluvat jokaisen valtiosääntöoikeudesta kiinnostuneen keskeisimpään aineistoon Suomessa. Perustuslakivaliokunnan työstä tiedetään varsin vähän. Kuitenkin valiokunta käyttää merkittävää yhteiskunnallista valtaa. Tutkimushankkeen ensisijainen tavoite on kuvaileva: sen tarkoituksena on tuoda näkyviin valiokunnan työn näkymättömiä osia. Tutkimuskysymyksiini olisi mahdotonta vasta oikeusdogmaattisen tutkimuksen perinteisillä keinoilla. Tutkimus sijoittuu empiirisen oikeustutkimuksen alaan, ja se nojautuu vahvasti perinteisempien oikeuslähteiden lisäksi asiantuntijahaastatteluihin.
Hanke on vuoden 2020 aikana käynnistynyt haastattelujen toteuttamisella. Haastattelut alkoivat sekä entisten että nykyisten perustuslakivaliokunnan valiokuntaneuvosten haastatteluilla. Tämän jälkeen perustuslakivaliokunnan kuultavana toimivat valtiosääntöasiantuntijat on haastateltu. Asiantuntijoita haastateltiin varsin laajasti: ensimmäisenä ryhmänä haastateltiin valtiosääntöoikeuden asiantuntijoita, jotka ovat käyneet kuultavana perustuslakivaliokunnassa vähintään 1990-luvun alusta alkaen, toisena ryhmänä haastateltiin valtiosääntöoikeuden asiantuntijat, jotka ovat käyneet kuultavana perustuslakivaliokunnassa 1990-luvun lopusta/2000-luvun alusta alkaen, kolmantena ryhmänä haastateltiin valtiosääntöoikeuden asiantuntijat, jotka ovat olleet valiokunnan kuultavana 2010-luvulta alkaen ja neljäntenä ryhmänä haastateltiin valiokunnan kuulemia substanssioikeuden asiantuntijoita (jotka ovat kuultavina valiokunnan esimerkiksi EU-oikeudellisissa, sosiaalioikeudellisissa tai rikosoikeudellisissa kysymyksissä). Lopuksi haastateltiin perustuslakivaliokunnan tämän ja edellisen vaalikauden jäsenistöä sekä valiokunnan nykyistä ja entisiä puheenjohtajistoja. Kaiken kaikkiaan tähän tutkimushankkeeseen on tehty noin 50 haastattelua. Suurin osa haastatteluun pyydetyistä suostui haastatteluun, ja se anonymisoidaan ennen käyttöä. Aineistoa voidaan pitää huomattavan kattavana, ja kokonaisuutena se on Suomessa ainutlaatuinen.
Haastatteluissa käsitellyt tutkimusteemat koskivat yleisemmin valiokuntaneuvosten, oikeudellisten asiantuntijoiden ja yksittäisten jäsenten ja puheenjohtajiston roolia perustuslainmukaisuudenvalvontajärjestelmässä. Lisäksi haastattelujen teemat koskivat perustuslakivaliokunnan hyödyntämän oikeudellisen asiantuntijuuden määrittelemistä, asiantuntijoiden valintaa ja asiantuntijoiden vaikutusmahdollisuuksia perustuslakivaliokunnassa ja yhteiskunnassa ylipäänsä. Haastatteluissa tärkeänä teemana oli myös perustuslain tulkinta ja politiikan vaikutus perustuslain tulkintaan sekä perustuslakivaliokunnan arvovalta ja asema. Haastatteluissa käsiteltiin myös EU-asioita perustuslakivaliokunnassa. Tällä hetkellä varsin laajaa haastatteluaineistoa analysoidaan tutkimusteemojen näkökulmasta.
Tutkimukseni on osa laajempaa monitieteistä tutkimushanketta ”Professorit, perustuslaki ja Twitter: eduskunnan perustuslakivaliokunnan asiantuntijamenettely oikeuden, talouden ja viestinnän näkökulmista”. Oikeudellisen tutkimuksen lisäksi selvitämme HS:n säätiön rahoituksella viestinnän asiantuntijoiden kanssa perustuslakia tulkitsevien asiantuntijoiden, poliittisten päättäjien ja journalismin suhdetta. Lisäksi on tarkoitus selvittää yhdessä professori Päivi Leino-Sandbergin kanssa Euroopan unionista peräisin olevien säädösehdotusten perustuslainmukaisuuden tulkintaan liittyviä kysymyksiä. Tämä kuuluu suomalaisessa järjestelmässä perustuslakivaliokunnalle ja aiheuttaa tiettyjä järjestelmätason haasteita. Tältä osin tutkimus nojautuu Leino-Sandbergin aikaisemmalle tutkimushankkeelle, jossa on selvitetty oikeudellisten asiantuntijoiden asemaa ja vaikutusta EU:n päätöksentekoon (Leino-Sandberg, The Politics of Legal Expertise in EU Policy Making, Cambridge University Press 2021).
Tutkijana on ilo olla toteuttamassa hanketta, joka ei juuri ajankohtaisempi tai yhteiskunnallisesti merkittävämpi voisi olla. Tutkimustuloksia ei vielä tässä vaiheessa tutkimusta ole esittää, mutta ensimmäiset tutkimustulokset valmistunevat vuoden 2021 aikana ja ne on tarkoitus julkaista tieteellisinä vertaisarvioituina artikkeleina. Tutkimustulosten avulla on mahdollista käydä tutkimukseen perustuvaa objektiivista yhteiskunnallista keskustelua sekä perustuslakivaliokunnan toiminnasta että ennakolliseen perustuslainmukaisuudenvalvontaan liittyvistä yleisemmistä kysymyksistä.
Maija Dahlberg
OTT, Suomen Akatemian tutkijatohtori
valtiosääntöoikeuden yliopistonlehtori
Itä-Suomen yliopisto
Perustuslakiblogi 
Jätä kommentti