Eurooppa-neuvosto hyväksyi viime viikolla päätelmät oikeusvaltioperiaatteen kytkemisestä EU-budjetin käyttöön. Ratkaisu oli poliittisesti merkittävä: se mahdollistaa monivuotisten puitteiden hyväksymisen ja luo edellytyksiä elpymisrahaston varojen käytölle, olettaen että omien varojen päätös tulee sellaisenaan hyväksytyksi kaikissa jäsenvaltioissa.
Ratkaisu on kuitenkin aiheuttanut paljon EU-oikeudellista polemiikkia: päätelmiä on pidetty perussopimusten ja toimielinten tasapainoa koskevan periaatteen vastaisena ja komission niistä ilmenevää tahtotilaa ’oikeudellisena harakirinä’, jotka yhdessä jättävät koko asetuksen oikeudelliseen limbotilaan (esim. tässä, tässä ja tässä). Samalla on pidetty selvänä, että päätelmät vesittävät tehokkaasti pyrkimykset kytkeä unionin varojen käyttäminen oikeusvaltioperiaatteen toteuttamiseen.
Olisiko ratkaisulle ollut vaihtoehtoja? Ja kuka voitti, Orban vai Merkel – elpymisrahasto vai oikeusvaltioperiaate?
Kun mikään ei auta
Oikeusvaltioperiaatteen noudattamisella sekä EU:n toimielimissä että EU:n jäsenvaltioissa on keskeinen merkitys EU:n oikeusjärjestelmässä. Useassa EU-valtioissa viime vuosina toteutetut uudistukset ovat etenkin kokonaisuutena ja tavoitteidensa näkökulmasta kansainvälisten oikeusvaltioperiaatetta koskevien lähtökohtien valossa erittäin ongelmallisia. Tehokas puuttuminen ongelmiin on kuitenkin osoittautunut vaikeaksi, koska jäsenvaltioiden sisäisen ihmisoikeustilanteen valvontaan tarkoitetut välineet on perussopimuksissa tarkoituksella jätetty niukoiksi. Ongelmiin puuttumisessa tarvitaan ja on tarvittu mielikuvitusta. Samalla oikeusvaltioperiaatetta ei ole oikeudellisesti eikä poliittisesti kestävää edistää satunnaisin tai mielivaltaisin keinoin.
Käytännössä poliittiset keinot ovat olleet tehottomia, ja vahvimmaksi toimijaksi on muodostunut EU-tuomioistuin yhdessä kansallisten tuomioistuinten kanssa. EU-tuomioistuimessa on käsiteltävänä mittava määrä ennakkoratkaisupyyntöjä Puolan korkeimmasta oikeudesta, alueellisista tuomioistuimista, korkeimmasta hallinto-oikeudesta ja muutoksenhakutuomioistuimesta. Lisäksi komissio on tuonut kolme rikkomuskannetta EU-tuomioistuimeen. Näistä EU-tuomioistuin on ratkaissut tavallisten tuomioistuinten riippumattomuutta koskevan asian (C-192/18) sekä korkeimman oikeuden riippumattomuutta koskevan asian (C-619/18). Tuomareihin kohdistettavia rangaistusmenettelyjä koskeva asia C-791/19 on vireillä, ja lisäksi komissio on antanut virallisen huomautuksen Puolan asiaa koskevaan uuteen lainsäädäntöön liittyen. Tuomioistuin on ratkaisuissaan korostanut, että vaikka ’oikeuslaitoksen järjestäminen jäsenvaltioissa kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan, on lisäksi kuitenkin huomautettava, että jäsenvaltioiden on kyseistä toimivaltaa käyttäessään noudatettava niille unionin oikeuden ja erityisesti SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan nojalla kuuluvia velvoitteita’ (C-192/18).
Lisäksi komissio on vienyt EU-tuomioistuimeen rikkomuskanteet koskien kansalaisjärjestöjen ja ulkomaisten yliopistojen toimintaedellytyksiä Unkarissa ja voittanut molemmat kanteet. Käytännössä EU-tuomioistuimen ratkaisut ovat olleet tehokkain keino puuttua näiden valtioiden oikeusvaltiokehitykseen yksittäisten uudistusten kohdalla. Niiden vaikutus yleiseen kehitykseen on kuitenkin sekin ollut heikko, ja negatiivinen kehitys jatkunut EU:n toimista huolimatta.
Meidän rahat = meidän arvot
Viime vuosina Suomessa on liputettu erityisesti tarvetta kytkeä EU-budjetin käyttö oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen. Suomen tavoitteet asiassa ovat olleet kunnianhimoisia, mutta asiaa koskeneelle komission ehdotukselle (yleistä ehdollisuusjärjestelmää unionin budjetin suojaamiseksi koskeva asetus) on ollut varsin vahvaa poliittista tilausta myös muualla. Poliittisten haasteiden lisäksi kitkaa on tuottanut myös neuvoston oikeuspalvelun kanta, sillä sen tiedetään suhtautuneen ehdotuksiin laajasta oikeusvaltioehdollisuudesta nuivasti. Käytännössä Suomen tavoitteita on jouduttu ajamaan neuvoston oikeuspalvelun kantaa vastaan, mikä on aina tuskaista. EU-oikeuden sangen vakiintuneen tulkinnan mukaisesti EU:n lainsäätäjällä on mahdollisuus sisällyttää lainsäädäntöön erilaista ehdollisuutta, mutta tämän soveltaminen edellyttää näiden ehtojen ja rahoituksen välillä selkeää yhteyttä. Ehdollisuudessa tulee EU-tuomioistuimen mukaan olla kyse myös jäsenvaltiota pakottavasta säädöksestä (esim. asia T‑661/14 Latvia v Euroopan komissio).
Erityisen haasteen toi tavoite kytkeä elpymispaketti monivuotisten rahoituskehysten hyväksymiseen. Siinä missä rahoituksen ehdollistamista koskevasta asetuksesta voidaan päättää neuvostossa määräenemmistöllä, rahoituskehykset edellyttävät yksimielisyyttä. Eurooppa-neuvoston päätelmissä heinäkuulta 2020 todetaan, että
Unionin taloudellisia etuja on suojattava unionin perussopimusten yleisten periaatteiden, erityisesti SEU 2 artiklan arvojen mukaisesti. Eurooppa-neuvosto korostaa, että unionin taloudellisten etujen suojaaminen on tärkeää. Eurooppa-neuvosto painottaa oikeusvaltioperiaatteen kunnioittamisen merkitystä. Tätä taustaa vasten otetaan käyttöön ehdollisuusjärjestelmä talousarvion ja Next Generation EU -välineen suojaamiseksi. Tässä yhteydessä komissio ehdottaa rikkomistapauksissa sovellettavia toimenpiteitä, jotka neuvosto hyväksyy määräenemmistöllä. Eurooppa-neuvosto palaa asiaan pikaisesti (päätelmien 22 kohta).
Käytännössä päätelmien kirjaus oli kuitenkin hyvin avoin, ja sen vangiksi jäi myös heinäkuussa sovittu elpymisrahastoa koskenut ratkaisu. Neuvotteluja molemmista on syksyn aikana käyty jäsenvaltioiden lisäksi myös Euroopan parlamentin kanssa, sillä useat kokonaisuuteen kuuluvat säädökset hyväksytään tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Vaikka alun perin oikeusvaltioperiaatteen soveltamista koskenut asetus kutistui kutistumistaan matkan varrella niin, ettei sillä tosiasiassa enää ollut paljon tosiasiallista tekemistä oikeusvaltion kanssa, tämä seikka ei juuri heijastunut poliittiseen viestintään. Asetusta sovitettiin edelleen samaan kuosiin ”jos et jaa meidän arvoja, et saa meidän rahoja”. Tästä syystä Puolalla ja Unkarilla oli perusteltuja syitä epäillä, että ainakin joissain jäsenvaltioissa oli poliittisia haluja soveltaa asetusta laajemmin kuin mitä se on kirjoitettu.
Selvää oli siis, että ennen pitkää jonkun olisi peräännyttävä, jos rahasto haluttaisiin saada pikaisesti käyttöön.
Vaihtoehto: valtiosopimuksen käyttö?
Lukkotilannetta on pyritty ratkaisemaan viittaamalla mahdollisuuksiin rakentaa elpymisrahaston rahoitus valtiosopimukselle niin, että Unkari ja Puola suljettaisiin sen ulkopuolelle. Tämä ei kuitenkaan koskaan ollut realistinen vaihtoehto.
Periaatteessa toimielinten oikeuspalveluissa olisi varmasti tälläkin kertaa ollut mahdollista luoda oikeudellinen kehikko, jolla ne ulkoiset käyttötarkoitukseensa sidotut tulot, jotka nyt järjestetään omien varojen päätöksen ja sille nojautuvan komission lainanoton kautta, olisi järjestetty valtiosopimusteitse. Ongelma oli toinen: osallistumisen rajaamisesta aiheutuvat laajakantoiset vaikutukset.
Elpymisrahastossa lainanoton takeena olisi unionin budjetti ja sen takeena puolestaan omien varojen päätökseen sisältyvät jäsenvaltioiden löyhähköt mutta viimekätiset velvollisuudet turvata unionin varojen riittävyys. Valtiosopimuksen kautta hankittavan rahoituksen kohdalla unionin budjetti ei olisi velanoton turvana. Jotta lainoille löytyisi ostajia, niiden takaisinmaksusta tulisi vastata jonkun muun tahon, eli käytännössä valtiosopimukseen osallistuvien jäsenvaltioiden.
Tämä olisi johtanut keskusteluihin, joita elpymisrahaston kohdalla haluttiin välttää: Miten ja missä suhteissa vastuu takaisinmaksusta järjestetään? Kukin BKT-osuutensa suhteessa? Jonkun muun avaimen suhteessa? Yhteis- ja erillisvastuullisesti?
Tästä olisi syntynyt väistämättä iso riita. Yhteis- ja erillisvastuullisuus ei olisi ollut hyväksyttävissä pohjoiselle. Pro rata -takaukset eivät olisi mahdollistaneet riittävän edullista lainanottoa, vaan hinta olisi määräytynyt heikompien maiden mukaan. Todennäköisin lopputulos olisi ollut ERVV:n kaltainen, pääoma-avaimille ja ylitakauksille nojautunut järjestely, joka olisi ollut monessa maassa poliittisesti vaikeasti nieltävissä.
Toisin kuin unionin budjettia vasten otettu laina, tällaisen oikeudellisen rakennelman kautta otettu laina olisi Eurostatin käytännön mukaan tilastoitu osaksi jäsenvaltioiden velkaa (kuten ERVV-lainat tilastoidaan) – tilanne jota on haluttu korkeasti velkaantuneissa jäsenvaltioissa välttää. Unionin budjetin kautta otettua velkaa Eurostat sitä vastoin ei ole perinteisesti kirjannut jäsenvaltioiden velaksi, eikä se mitä todennäköisimmin tule muuttamaan käytäntöään myöskään elpymisrahaston kohdalla.
Ehkä suurin ongelma olisi kuitenkin ollut se, että valtiosopimuspohjainen lainanotto olisi muodostanut hyvin erilaisen ennakkotapauksen kuin unionin budjetin kautta tapahtuva lainaaminen.
Elpymisrahaston suhde EU:n perussopimuksiin on vähintäänkin jännitteinen, ja esimerkiksi Saksassa pidetään sangen selvänä, että ratkaisu päätyy perustuslakituomioistuimen arvioitavaksi. Neuvoston oikeuspalvelun lausunnossa jännite käytännössä tehdään hyväksyttäväksi painottamalla ratkaisun ainutkertaisuutta. Oikeuspalvelu katsoo kuitenkin, ettei sama oikeusperusta mahdollista pysyvän fiskaalikapasiteetin rakentamista. Myös Saksalle elpymisrahaston rakentaminen unionin budjetin yhteyteen ja käytännössä sen ainutkertaisuuden tarjoama turva oli poliittinen edellytys sen hyväksymiselle. Saksa ei halunnut luoda alustaa pysyvälle järjestelylle.
Valtiosopimuspohjainen ratkaisu ei olisi samalla tavalla ainutkertainen. Lainanotto ei tapahtuisi unionin budjettia vaan jäsenvaltioiden budjettia vasten. Täten SEUT 310 artiklaan liittyvät ongelmat eivät ajankohtaistuisi samalla tavalla. Valtiosopimuspohjainen rahoitus murentaisi keskeisiltä osiltaan sen ainutkertaisuuden, jolle poliittinen yhteisymmärrys lopulta rakentui – oltiin tästä ainutkertaisuudesta ja siihen liittyvien väitteiden uskottavuudesta mitä mieltä hyvänsä.
Lisäksi valtiosopimuspohjaisen rakenteen luominen kestäisi kauan. Vaikka maksuosuuksista saataisiin sovittua nopeasti, valtiosopimusten ratifiointi seuraa monessa jäsenvaltiossa hyvin toisenlaista menettelyä kuin se, jolla unionin omia varoja koskeva päätös hyväksytään. Mm. Belgiassa se edellyttäisi ratifiointia liittovaltioparlamentin lisäksi myös alueparlamenteissa. Ratifiointiprosessiin täytyisi varata vähintään vuosi (kuten nyt Euroopan vakausmekanismin ja Yhteisen kriisinratkaisurahaston rahoittamista koskevan sopimuksen muutossopimusten kohdalla on varattu.) Haaveet järjestelyn ehtimisestä hätiin koronakriisistä nousemiseen voitaisiin unohtaa. Jos elpymisrahastosta haluttiin pitää kiinni, tarvittiin siis ratkaisu, jonka myös Unkari ja Puola olisivat valmiit hyväksymään.
Mistä Eurooppa-neuvostossa päätettiin?
Eurooppa-neuvosto ei käytä perussopimusten mukaan lainsäädäntövaltaa (SEU 15(1) artikla). Sen sijaan se hyväksyi joulukuun päätelmissään linjauksia, joiden tarkoitus on ohjata yleistä ehdollisuusjärjestelmää koskevan asetuksen soveltamista ja tulkintaa – asetelma, jota pidetään oikeudellisesti huomattavan ongelmallisena.
Päätelmissään Eurooppa-neuvosto korostaa, että asetuksen soveltamisen tulee kunnioittaa ’jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja valtiosäännön perusrakenteita, annetun toimivallan periaatetta sekä objektiivisuuden, syrjimättömyyden ja kaikkien jäsenvaltioiden yhdenvertaisen kohtelun periaatteita’. Nämä ovat seikkoja, joita Puola ja Unkari ovat viime kuukausina korostaneet.
Eurooppa-neuvosto ilmoittaa sopineensa, että asetuksen tavoitteena on suojata unionin budjettia ja elpymisvälinettä, ’moitteetonta varainhoitoa ja unionin taloudellisia etuja’ ja että näitä ’on suojattava kaikenlaisilta petoksilta, korruptiolta ja eturistiriidoilta’. Soveltamisen tulee tapahtua ’objektiivisesti, oikeudenmukaisesti, puolueettomasti ja tosiseikkoihin perustuen. Siinä varmistetaan menettelyn asianmukaisuus, syrjimättömyys ja jäsenvaltioiden yhdenvertainen kohtelu’.
Näiden periaatteiden soveltamiseksi Eurooppa-neuvosto ilmoittaa komission aikovan laatia ja hyväksyä asetuksen soveltamista ja arvioimista koskevat suuntaviivat, mukaan lukien menettelyt sen arvioinnin suorittamiseksi, jotka laaditaan jäsenvaltioita tiiviisti kuullen. Eurooppa-neuvosto sitoutuu siihen, että jos asetusta vastaan nostetaan kumoamiskanne – tilanne, jota voidaan pitää käytännössä varmana – suuntaviivat viimeistellään vasta tuomioistuimen tuomion jälkeen. Eurooppa-neuvosto ilmoittaa, ettei komissio ei ehdota asetuksen nojalla toimenpiteitä ennen kuin suuntaviivat on viimeistelty. Ihmetellä toki sopii, onko Eurooppa-neuvoston mahdollista linjata komission aikomuksista astumatta tämän perussopimuksissa määritellylle tontille – siitä huolimatta, että komissio varmasti on ollut mukana päätelmien luonnostelussa.
Lisäksi Eurooppa-neuvosto korostaa, että mekanismi on toissijainen ja tulee sovellettavaksi vain, mikäli muilla menettelyillä ei voida suojata unionin budjettia tehokkaammin. Lisäksi asetuksen
mukaisten toimenpiteiden on oltava oikeassa suhteessa niihin vaikutuksiin nähden, joita oikeusvaltioperiaatteen rikkomisesta aiheutuu unionin budjetin moitteettomalle varainhoidolle tai unionin taloudellisille eduille. Rikkomusten ja unionin taloudellisille eduille aiheutuvien kielteisten seurausten välisen syy-yhteyden on oltava riittävän suora ja se on osoitettava asianmukaisesti. Pelkkä oikeusvaltioperiaatteen rikkomisen toteaminen ei riitä mekanismin käynnistämiseen.
Menettelyn käynnistävät tekijät on määritelty asetuksessa tyhjentävästi, eikä se ’koske yleisiä puutteita’. Jäsenvaltioiden kanssa käydään perusteellista vuoropuhelua ennen menettelyn käynnistämistä, ja komission tulee varmistaa, että arvioinnin pohjana olevien tietojen ’asiaankuuluvuus ja käyttö määritellään yksinomaan asetuksen tavoitteen eli unionin taloudellisten etujen suojaamisen valossa’.
Harvinaisen selväksi tulee siis, että puheet yleisestä oikeusvaltioehdollisuudesta tulee unohtaa viimeistään nyt. Kyse on unionin varainkäyttöön liittyvän moitteettoman varainhoidon arvioinnista. Ei tullut takkia tai edes liiviä, vaan korkeintaan tuluskukkaro, joka toimiessaankin parhaimmillaan kitkisi unionin varojen käyttöön liittyvää korruptiota. Tälläkin toki on merkitystä, mutta varsinaisesti uutta se ei ole, sillä tämänkaltaista ehdollisuutta on aiemminkin pidetty mahdollisena. Samalla pelikentällä toimivat jo entuudestaan Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) ja EU:n syyttäjävirasto (EPPO).
Ratkaisun vaikutuksista
Päätelmissään Eurooppa-neuvosto korostaa, että sen linjaama ratkaisu on
asianmukainen ja kestävä vastaus ilmaistuihin huolenaiheisiin, sanotun vaikuttamatta jäsenvaltioiden SEUT 263 artiklan mukaisiin oikeuksiin. Tätä taustaa vasten se kehottaa Euroopan parlamenttia ja neuvostoa toteuttamaan välittömästi tarvittavat toimet asiaankuuluvien välineiden koko paketin hyväksymiseksi, mukaan lukien asetus monivuotisesta rahoituskehyksestä ja omia varoja koskeva päätös. Jäsenvaltiot tekevät kaikkensa hyväksyäkseen omia varoja koskevan päätöksen perustuslaillisten vaatimustensa mukaisesti, jotta päätös tulisi pikaisesti voimaan.
Puola ja Unkari ovat ilmaisseet nostavansa EU-tuomioistuimessa asetuksen pätevyyttä koskevan kanteen, joka tulee panna vireille kahden kuukauden kuluessa sen julkaisemisesta. Kanteiden käsittelyyn menee usein muutama vuosi, mutta asian tärkeyden huomioiden lienee todennäköistä, että sen käsittelyä pyritään tavalla tai toisella kiirehtimään. Huomioiden yhtäältä tuomioistuimen oman aktiivisuuden asiassa ja toisaalta sen, että itse asetus tällaisenaan on sangen hyvin linjassa sen aikaisemman oikeuskäytännön kanssa, todennäköisenä voitaneen pitää, että asetus pysyy voimassa. Ehdollisuuden soveltaminen viivästyy kuitenkin ratkaisevasti, huomioiden myös tavoitteen elpymisrahaston varojen huomattavan pikaiseen ja etupainotteiseen käyttöön.
Samalla Eurooppa-neuvoston päätelmät istuvat heikosti yhteen toimielinten toimivaltuuksien kanssa. EU-juristit keskustelevatkin nyt kilpaa siitä, onko päätelmissä tosiasiallisesti kyse sellaisesta SEUT 263 artiklassa tarkoitetusta säädöksestä, jolla on oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin ja joiden laillisuus voisi täten tulla tuomioistuimessa arvioitavaksi. Kanteen voisi tällöin nostaa erityisesti Euroopan parlamentti, jolle on Eurooppa-neuvoston linjausten jälkeen jäänyt statistin rooli. Tyytyykö se unionin toisena lainsäätäjänä ja budjettivallan käyttäjänä siihen, että keskeisimmät ja kiistanalaisimmat sisältöratkaisut siirretään Eurooppa-neuvostoon?
Lyhyellä aikavälillä komission ja neuvoston oikeuspalveluita voi jälleen onnitella luovasta ja kekseliäästä ratkaisusta, joka mahdollisti unionin rahoitusta koskeneen kriisitilanteen ratkaisemisen. Sellaisena ratkaisu on uskollinen sille yleiselle käytännölle, jolla EU moniin kriiseihinsä vastaa. Käytännössä tilanteessa oli kysymys siitä – kuten Antti Ronkainen on ansiokkaasti esittänyt – ettei EU:ssa ollut mahdollista saavuttaa yhtä aikaa oikeusvaltion vahvistamista ja elpymisrahastoa. Riippumattomat tuomioistuimet, vapaa lehdistö, ja toimiva kansalaisyhteiskunta ovat kaikki oikeusvaltion ennakkoedellytyksiä, kuten myös tutkijoiden mahdollisuudet osallistua yhteiskunnalliseen keskusteluun kriittisen, tutkimuspohjaisen tiedon nojalla ilman pelkoa maalittamisen uhriksi tulemisesta. Tällä asetuksella näitä asioita ei kuitenkaan edistetä.
Jokaisen, joka kannattaa EU:ta ja toivoo sille hyvää, kannattaisi kuitenkin olla huolissaan siitä tavasta, jolla ratkaisuja unionissa haetaan. Itse kuulun tähän porukkaan. Perussopimusten kiertäminen nakertaa niiden uskottavuutta ja toimielinten toiminnan hyväksyttävyyttä. EU:n integraatiossa erityisenä on pidetty sen vahvaa nojautumista oikeudelle. Mitä jää jos oikeus häviää?
Päivi Leino-Sandberg
Eurooppaoikeuden professori
Helsingin yliopisto
Perustuslakiblogi 
Jätä kommentti