Puhtaat paperit – mutta pikemminkin hallitukselle kuin oikeuskanslerille?

Hallitus ei ota huomioon oikeuskansleria – vai ottaako sittenkin?

Perustuslakiblogissa on liian usein jouduttu käsittelemään hallituksen kompurointia perustuslakikysymyksissä. Edellisessä blogikirjoituksessa aloimmekin jo kysellä, mitä oikeastaan tekee valtioneuvoston oikeuskansleri, jonka tehtävänä on valvoa valtioneuvoston virkatointen lainmukaisuutta perustuslain 108 §:n ja 112 §:n mukaisesti. Tähänhän valvontatehtävään kuuluisi mitä luontevimmin, että ainakin ilmeisimmät perustuslainvastaisuudet pysähtyisivät jo valtioneuvostoon, jolloin ilmeisen selvästi perustuslain vastaisia lakiehdotuksia ei edes annettaisi eduskunnan ja sen perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi.

Blogin jälkeen oikeuskanslerin toiminnasta ja yleensä perustuslaillisten kysymysten huomioimisesta hallituksen esityksissä on syntynyt vilkas julkinen keskustelu. Keskustelu pääsi valloilleen varsinkin oikeuskanslerin sanottua 9.12 Helsingin Sanomissa, että valtioneuvosto ei aina ota riittävällä tavalla huomioon oikeuskanslerin näkemyksiä lakiesitysten perustuslaillisuudesta.

Poliittinen eliitti yli puoluerajojen ja myös hallituksen jäsenet pääministeri Juha Sipilästä (kesk) alkaen ovat pitäneet oikeuskanslerin arvostelua vakavana. Pääministeri on ilmoittanut antavansa asiasta selvityksen eduskunnalle. Merkillepantavaa kuitenkin on, että hallituksen ja oikeuskanslerin välillä näyttäisi olevan vähintään huomattava näkemysero siitä, onko oikeuskansleri tuonut näkemyksensä valtioneuvoston tietoon. Esimerkiksi pääministerin mukaan oikeuskansleri ei ole ottanut esiin julkisuudessa mainittuja tapauksia valtioneuvoston istunnossa. Samaa sanovat monet muut valtioneuvoston jäsenet.

Näitä väitteitä ei ole syytä epäillä. Ei varsinkaan, kun oikeuskanslerin kertomuksista ei ole löydettävissä viitteitä siitä, että oikeuskanslerin harjoittamassa laillisuusvalvonnassa olisi asiallisesti jouduttu puuttumaan valtioneuvoston toimintaan perustuslain 112 §:ssä säädetyllä tavalla. Itse asiassa oikeuskanslerin kertomuksissa kyseinen pykälä vilahtaa vuosien 2007- 2012 kertomuksissa ainoastaan osana lakonista toteamusta: ”Perustuslain 112 §:ssä tarkoitettuja valtioneuvoston yleisistunnon tai tasavallan presidentin päätöksen lainmukaisuutta koskevia asioita ei ole myöskään kertomusvuonna [2007-2012] ollut.” Vuoden 2012 jälkeen edes tätä mainintaa ei näytä löytyvän.

Vallaton oikeuskansleri?

Oikeuskansleri on puolustanut toimintaansa viittaamalla muun muassa siihen, ettei oikeuskanslerilla ole lakiin perustuvaa oikeutta estää hallituksen esityksen antamista eduskuntaan. Samalla hän on korostanut muiden toimintatapojen merkitystä. Helsingin Sanomien uutisesta kävi ilmi, kuinka oikeuskansleri oli pyytänyt esittelijäänsä olemaan yhteydessä sosiaali- ja terveysministeriöön hyvissä ajoin, jotta asiaan liittyvät perusoikeus- ja ihmisoikeuskysymykset voidaan käydä lävitse. Kun asia tuli yllättäen oikeuskanslerin listatarkistukseen, oikeuskanslerin mukaan ei ollut muuta mahdollisuutta kuin pitää huoli, että hallituksen esityksessä pyydetään asiaan perustuslakivaliokunnan kanta.

Ilta-Sanomille lähettämässään sähköpostiviestissä oikeuskansleri kertoo  taas muun muassa tapauksesta, jossa hän on kutsunut virkamiehen valtioneuvoston istuntoon kertomaan kaikille ministereille vastauksensa perustuslakia koskeviin epäilyksiin, jos ongelmia ei ole saatu korjattua ministeriön virkamiehen kanssa käydyissä etukäteiskeskusteluissa.

Oikeuskansleri Jonkka onkin korostanut tehtävänsä ja toimivaltuuksiensa rajallisuutta. Oikeuskansleri voi Jonkan mukaan ainoastaan esittää näkemyksensä siitä, miten esitystä pitäisi muuttaa tai korjata. Tähän kokonaisuuteen sopisi huonosti oikeuskanslerin mukaan se, että hän merkityttäisi pöytäkirjaan ”eriävän mielipiteensä”. Sitä paitsi tällä mielipiteellä ei oikeuskanslerin mukaan olisi edes merkitystä:

”Jos emme ole ennakollisessa tarkastuksessa ja keskustelussa asianomaisen ministeriön kanssa saaneet havaitsemiamme puutteita korjatuksi, ja hallitus on tietoisesti päättänyt jättää tulkintakysymyksen lakiasäätävän eduskunnan ratkaistavaksi, ei mielipiteen ilmaisulla tuossa vaiheessa olisi mitään vaikutusta. Vaikutusyritys pitää tapahtua etukäteen.” Ilta-Sanomat 18.12.2016

Oikeuskansleri valtioneuvoston laillisuusvalvojana

Mistä siis oikeastaan kiikastaa? Olisiko oikeuskanslerin pitänyt tuoda näkemyksensä painokkaammin ja selvemmin valtioneuvoston tietoon vai onko passiivisuus ja pehmeämpi vaikuttaminen tässä asiakokonaisuudessa jonkinlainen muiden toimintatapojen edelle menevä hyve?

Oikeudellinen lähtökohta on tietysti selvä. Kuten Jonkka toteaa, oikeuskanslerilla ei ole lakiin perustuvaa oikeutta estää hallituksen esityksen lähettämistä eduskuntaan. Kokonaan toinen asia kuitenkin on, että perustuslain 108 §:n mukaan oikeuskanslerin tehtävänä on valvoa valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatointen lainmukaisuutta. Tätä tehtävää täsmentävän perustuslain 112 §:n mukaan oikeuskanslerin ”tulee esittää huomautuksensa perusteluineen”, jos hän havaitsee valtioneuvoston tai ministerin taikka tasavallan presidentin päätöksen tai toimenpiteen laillisuuden antavan aihetta huomautukseen. Jos se taas jätetään ottamatta huomioon, oikeuskanslerin ”tulee merkityttää kannanottonsa valtioneuvoston pöytäkirjaan ja tarvittaessa ryhtyä muihin toimenpiteisiin”. On syytä korostaa, että perustuslain 112 §:n sisältö on yksiselitteinen ja sanamuotonsa mukaan oikeuskansleria oikeudellisesti velvoittava. Säännöksen sanamuodon mukaan oikeuskanslerin nimenomaan ”tulee esittää” huomautuksensa ja ”tulee merkityttää” kannanottonsa valtioneuvoston pöytäkirjaan. Sitä vastoin muihin toimenpiteisiin hän voi tämän jälkeen ryhtyä ”tarvittaessa”, so. näiltä osin perustuslaki antaa oikeuskanslerille harkintavaltaa toimenpiteidensä suhteen.

Perustuslaintasoinen sääntely on siis tässä hyvinkin ehdotonta. Huomautusten esittäminen hallituksen esitysten perustuslakiongelmista tai eriävän mielipiteen kirjaaminen eivät ole perustuslain näkökulmasta sen paremmin jonkinmoinen mahdollisuus kuin jokin oikeuskanslerin muuhun tehtäväkokonaisuuteen huonosti sopiva lisäke. Kyse on perustuslaissa huomattavan selkeästi velvoittavaan muotoon kirjoitetuista oikeusnormeista.

Oikeuskanslerin laillisuusvalvontatehtävä on perustuslain 108 §:ssä selvästi kytketty osaksi lakien perustuslainmukaisuuden ja perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen valvonnan kokonaisuutta, jonka tarkoituksena on varmistaa, ettei perustuslainvastaisia tai perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen vaarantavia lakeja säädetä. Tähän kokonaisuuteen nimenomaan sopii, että, valtioneuvoston oikeuskansleri riittävän selväsanaisesti tuo valtioneuvoston tietoon valtiosääntöoikeudelliset huomautuksensa hallituksen esityksistä aina kun perusteltua aihetta huomautuksiin on. Tähän kaikilla tulisi olla oikeus luottaa, asiaa jälkikäteen kommentoivat tutkijat mukaan lukien.

Sitä vastoin sopimattomana tai ainakin oikeuskansleria koskevaan perustuslakisääntelyyn huonosti istuvana olisi pidettävä menettelyä, jossa ylin laillisuusvalvoja ensin laiminlöisi perustuslakiin nojautuvan velvollisuuden esittää huomautuksensa nimenomaan valtioneuvostossa, mutta toisi vastaavia dubioitaan sittemmin kuitenkin jälkijättöisesti esiin julkisuudessa.

Tämä ei tietenkään tarkoita, että oikeuskanslerin tulisi tehdä muodollinen huomautuksensa joka ainut kerta, kun hän havaitsee hallituksen esityksissä perustuslain kannalta mahdollisesti ongelmallisia kohtia. Tällaisia huomautuksia ei pidä tehdä kevyin perustein jo senkään vuoksi, että lakien perustuslainmukaisuuden ennakkovalvonta kuuluu Suomessa ennen kaikkea perustuslakivaliokunnalle.

Tässäkin voidaan kuitenkin nähdä luonteva perustuslaillinen jatkumo. Perustuslain 108 §:n 2 momentti sisältää oikeuskanslerin perinteiseen kruununjuristin rooliin liittyvän säännöksen siitä, että ”oikeuskanslerin on pyydettäessä annettava presidentille, valtioneuvostolle ja ministeriöille tietoja ja lausuntoja oikeudellisista kysymyksistä.” Tietojen ja lausumien antaminen voi olla sovelias pehmeä keino ministereiden toiminnan ohjaamiseen laillisuuden kannalta suotuisalle polulle, kun taas 112 §:n mukainen laillisuusvalvonta on syytäkin jättää järeämmäksi laillisuusvalvonnan välineeksi tilanteeseen, jossa lausumien ja tietojen antamisella ei ole päästy lailliseen lopputulokseen. Lopulta asian ”oikea” perustuslaillinen tola voidaan sitten selvittää eduskunnan perustuslakivaliokunnassa ilman sen suurempaa valtiosääntöoikeudellista tai poliittista dramatiikkaa.

Määrätietoisuus, riippumattomuus ja tehokkuus – sopivalla perustuslaillisella rohkeudella höystettynä

Valtioneuvoston laillisuusvalvonta toteutuu tietenkin hyvin haasteellisessa ympäristössä, jossa on varottava politiikan oikeudellistumista ja oikeuden politisoitumista. Senkään vuoksi ei ehkä ole sattuma, että viimeistä varsinaista viittausta perustuslain 112 §:n mukaiseen menettelyyn saadaan etsiä niinkin kaukaa kuin tammikuulta 2004. Tuolloin silloinen oikeuskansleri Paavo Nikula oli valtioneuvoston laillisuuden valvojana toimiessaan käyttänyt perustuslain 112 §:n mukaista menettelyä ilmoittamalla jättävänsä kannanottonsa kirjattavaksi valtioneuvoston pöytäkirjaan, jos Kemihaaran suot jätettäisiin pois Naturasta. Oikeuskansleri Nikula oli pitänyt tällaista ratkaisua ”oikeudellisesti kestämättömänä”.

Juuri tämä viimeinen Nikulan oikeuskanslerin kaudella esiin noussut tapaus saattaa osaltaan selittää oikeuskanslereiden myöhempää passiivisuutta valtioneuvoston laillisuusvalvonnassa. Tapaus on raportoitu seikkaperäisimmin perustuslakivaliokunnan mietinnössä PeVM 9/2005 vp, joka koskee kuin koskeekin oikeuskanslerin virkatointen lainmukaisuutta koskevaa muistutusta liittyen juuri oikeuskanslerin menettelyyn Natura-asiassa. Perustuslakivaliokunta päätyi siinä katsomaan, että vaikka PL 112 § viittauksen esittäminen valtioneuvostossa 22.1.2004 oli ollut varsin pitkälle menevä ja oikeuskanslerin tehtäviin nähden aiheettoman vahva toimenpide, etenkin kun otetaan huomioon kannanoton sisällöllinen tulkinnanvaraisuus, oikeuskansleri Nikula ei kuitenkaan ollut syyllistynyt perustuslain 114 ja 117 §:ssä tarkoitettuun lainvastaiseen menettelyyn virkatoimissaan.

Tietty varovaisuus on siten ymmärrettävää ja perusteltuakin. Toisaalta perustuslain kannalta ei ole hyväksyttävää sekään, että oikeuskansleri passiivisuudellaan tai tulkinnoillaan liudentaa ylimmän laillisuusvalvonnan kannalta keskeisen perustuslainsäännöksen ikäänkuin soveltamiskelvottomaksi tai merkityksettömäksi. Jos hallituksen esitykseen sisältyy perustuslain kannalta merkittäviä ongelmia, on sekä perustuslainmukaista että asiallisestikin välttämätöntä, että oikeuskansleri riittävän selvästi saattaa tämän valtioneuvoston tietoon – ja ainakin ääritapauksissa tavalla, josta on mustaa valkoisella pöytäkirjoissa, jottei oikeuskanslerin kannasta synny tarpeettomia epäselvyyksiä.

Kuten viikonloppuna alkaneesta kohusta voi päätellä, selväsanaisuus ja jämäkkyys tällaisessa asiassa on viimekädessä myös hallituksen intressissä. Tämä taas edellyttää oikeuskanslerilta aktiivisuutta – ja toisinaan varmaan rohkeuttakin asettua avoimeen vastahankaan valtioneuvoston kanssa, jos siihen on perustuslaillisesti painava peruste. Helsingin Sanomien uutisen perusteella näyttää kuitenkin tällä hetkellä liiaksi siltä, että oikeuskansleri panee esittelijänsä asialle ja sitten kun ylimmän laillisuusvalvojan vuoro tulee, oikeuskansleri itse vetäytyy kulisseihin huolehtien korkeintaan siitä, että asia saatetaan perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi.

Lakien perustuslainmukaisuuden valvonta toimii Suomessa perustuslain tarkoittamalla tavalla vain, mikäli kukin sitä harjoittava instituutio hoitaa tehtävänsä itsenäisesti, riippumattomasti ja määrätietoisesti. Jatkuva passiivisuus, ylivarovaisuus ja -pidättyvyys on oikeusvaltionkin kannalta pidemmän päälle suurempi ongelma kuin ajoittainen yliaktiivisuus tai kertaluontoinen ylilyönti. Rajat eivät selviä, jos niillä ei koskaan käy.

 

Juha Lavapuro ja Tuomas Ojanen