Oikeuskanslerin kunnianpalautus
Yleisradio julkaisi tänään tarkempia tietoja siitä, kuinka valtioneuvoston oikeuskansleri oli käytännössä syrjäytetty maahanmuuttajataustaisten työttömien työnhakijoiden kotoutumistukea koskevan hallituksen esityksen (HE 169/2016 vp) valmistelusta ennen esityksen antamista eduskunnalle. YLE:n tiedot pohjautuvat sekä sosiaali- ja terveysministeriön selvitykseen valmistelun etenemisestä että oikeuskanslerinviraston kuvaukseen asian käsittelystä.
YLE:n uutisoima tapahtumainkulku on huolestuttavaa luettavaa. Siinä kuvataan viranomaisselvitysten pohjalta seikkaperäisesti, kuinka oikeuskansleri oli aktiivisesti ja toistuvasti tuonut esiin valtiosääntöoikeudellisia huoliaan valmisteilla olleesta lakiehdotuksesta sekä samalla tarjonnut oikeudellista asiantuntija-apuaan perustuslaillisten pulmien selvittämiseksi. Oikeuskanslerin tarjoama apu ei kuitenkaan kelvannut. Eikä kyse näytä olleen mistään vahingossa tapahtuneesta laiminlyönnistä, vaan silloisen ministerin ja siis valtioneuvoston jäsenen aktiivisesta piittaamattomuudesta selvittää valmisteltavaan lakiin liittyviä perustuslakikysymyksiä. Ainakin kotoutumisasiassa oikeuskanslerin näyttää siis tehneen miltei kaiken voitavansa.
Erityisen huolestuttavaksi nyt julkisuuteen tulleet tapahtuvat kuitenkin muodostuvat, kun ne yhdistetään kotoutumistukiasian käsittelyyn perustuslakivaliokunnassa. Kuten perustuslakiblogissa aiemmin kuvasimme, tuolloin nimittäin vaikutti jo hetken siltä, että puoluepolitiikka ajaisi lakien perustuslainmukaisuuden normaalin valvonnan ohi siten, ettei perustuslakivaliokunta saisi tilaisuutta antaa kotoutumistukiesityksestä lausuntoaan. Tuossa lausunnossaanhan perustuslakivaliokunta näki hallituksen esityksessä merkittäviä perustuslakiongelmia (ks. PeVL 55/2016 vp).
Jotta kokonaisuudesta saisi kiinni, on ensin syytä nostaa esiin tänään uutisoidusta tapahtumaketjusta perustuslain kannalta merkityksellisimmät kohdat. (Ellei muuta ilmoiteta, tiedot ovat peräisin YLE:n uutisesta).
Syksy 2015:
- Hallitus linjaa neuvottelussaan perjantaina 11. syyskuuta 2015 maahanmuuttopoliittiset toimenpiteensä sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla. Linjauksen mukaan hallitus selvittää pikaisesti, voidaanko sosiaaliturvajärjestelmät muuttaa siten, että myönteisen oleskeluluvan saaneet turvapaikanhakijat eivät kuulu asumisperusteisen sosiaaliturvajärjestelmän piiriin, vaan heillä on oma kotouttamisjärjestelmänsä”. Tähän järjestelmään kuuluvien tukien tasojen linjataan olevan ”lähtökohtaisesti alhaisempia kuin nykyisessä asumisperusteisessa järjestelmässä.” Asiaan liittyviä ongelmia käsiteltiin jo samana päivänä perustuslakiblogissa, ja kirjoitus on yksi blogin julkaisuhistorian luetuimpia.
- Sosiaali- ja terveysministeri Hanna Mäntylä (PS) pyytää, että ministeriö selvittää, voidaanko Suomessa turvapaikan saaneille luoda kotouttamisjärjestelmä.
- Ministeri Mäntylä ottaa yhteyttä oikeuskansleri Jaakko Jonkkaan virkamiestensä kehotuksesta. Virkamiesten mukaan asiassa voi olla ongelmia perustuslain kanssa.
- Jonkka tarjoaa virastonsa apua kotouttamistukea koskevassa asiassa. Myös oikeuskansleri näkee asiassa ”paljon oikeudellisia kysymyksiä” ja siksi hän haluaa osallistua näin varhaisessa vaiheessa valmistelun arviointiin.
Marraskuu 2015:
- Oikeuskanslerin virasto on useita kertoja yhteydessä sosiaali- ja terveysministeriöön. Ministeriöstä saatavat tiedot liittyvät kuitenkin hankkeen valmisteluaikatauluun, mutta ei sen saamaan sisältöön.
Kevättalvi 2016:
- Asian valmistelu jatkuu ministeri Mäntylän johdolla. Lausuntokierrosta suunnitellaan huhtikuulle 2016. Hallitus ei anna lupaa lausuntokierrokselle ja esityksen antaminen siirretään syksyyn.
- Lausuntokierros järjestetään 25.8. päivätyn lausuntopyynnön ja saatujen lausuntojen perusteella suppeana. Aikaa lausunnon antamiselle on kaksi viikkoa.
25.elokuuta 2016:
- Tasavallan presidentti nimittää Pirkko Mattilan sosiaali- ja terveysministeriksi. Samalla tasavallan presidentti vapautti Hanna Mäntylän sosiaali- ja terveysministerin tehtävästä
29. syyskuuta 2016:
- Valtioneuvosto päättää yleisistunnossaan antaa kotoutumistukea koskevan hallituksen esityksen eduskunnalle.
- Oikeuskansleri saa tiedon hallituksen esityksen antamisesta vasta muutamaa päivää aiemmin ns. listatarkistuksen yhteydessä. Koska lakiesitys oli menossa perustuslakivaliokunnan käsittelyyn ja siinä tuotiin esille perustuslaillinen tulkinnanvaraisuus, kansleri ei puutu istunnossa asiaan.
24 Marraskuuta 2016
- Hallitus ilmoittaa peruuttavansa ehdotuksensa maahanmuuttajien kotoutumistuesta sen jälkeen, kun perustuslakivaliokunta oli havainnut siinä huomattavan suuria perustuslaillisia ongelmia.
Hyvä lainvalmistelu ja perustuslaillisuus puoluepoliittisen suhmuroinnin kohteina
Kun YLE:n uutisointi kotoutumistukilakiehdotuksen valmisteluvaiheista yhdistetään Perustuslakiblogissa aiemmin selostettuihin esityksen yhtä lailla hyvin arveluttaviin käsittelyvaiheisiin eduskunnassa, nähtäville tulee suomalaisen poliittisen vehkeilyn viime vuosien synkimpiin lukuihin kuuluva ruumiinavauskertomus, jonka päälöydös on piittaamattomuus hyvän lainvalmistelun periaatteista sekä perustuslaillisuuden toteutumisen vaarantuminen sekä esityksen valmistelussa että eduskuntakäsittelyssä. Kuten perustuslakiblogissa tuolloin kerrottiin, osa perustuslakivaliokunnan jäsenistä tieten tahtoen pyrki estämään perustuslakivaliokunnan lausunnon antamisen kotoutumistukiesityksen perustuslainmukaisuudesta. Ja mikä kaikkein huolestuttavinta, asiassa olivat nytkin aktiivisimpia nimenomaan perussuomalaisia edustavat perustuslakivaliokunnan jäsenet Meri ja Kivelä. Juuri he vaikuttavat määrätietoisesti tavoitelleen perustuslakivaliokunnassa sitä, ettei perustuslakivaliokunta ehtisi antaa lausuntoaan ennen sitä valtioneuvoston yleisistuntoa, jossa hallitus peruutti kotoutumistukea koskevan esityksensä. Tämä poliittinen manööveri lopulta epäonnistui, kun perustuslakivaliokunta päätti yksimielisesti – edustaja Meren poissa ollessa – antaa lausuntonsa vain vajaa tunti ennen valtioneuvoston yleisistuntoa, jossa esitys päätettiin perua.
Sitä vastoin eduskunnan työ- ja tasa-arvovaliokunnassa perussuomalaisten edustajat onnistuivat paremmin: tuossa valiokunnassa edustaja Meri ”ehdotti edustaja Hongiston kannattamana, että asia pannaan pöydälle perjantaina 25.11.2016 pidettävään kokoukseen” tiistaina 22.11.2016 (TyVP 84/2016 vp, kohta 5). Perjantaina 25.11.2016 työ- ja tasa-arvovaliokunta saattoi todeta, että valtioneuvosto oli päättänyt peruuttaa esityksen ja että asian käsittely valiokunnassa oli sen myötä päättynyt (TyVP 87/2016 vp, kohta 3). Asian käsittelyn päätyttyä edustaja Meri totesi perussuomalaisten tehneen ”kaikkensa” ja jatkavansa asian selvittämistä.
Kokonaisuutena tarkastellen kotouttamislakiesitykseen liittyvä puoluepoliittinen suhmurointi hakee vertaistaan ainakin kotimaisen valtiosääntöelämän lähihistoriasta. Se joka oletti ongelman rajoittuneen perustuslakivaliokunnan yksittäisen asian käsittelyyn ja korjaantuneen niinmuodoin perustuslakivaliokunnan yksimielisellä ryhtiliikkeellä, on joutunut pettymään pahoin. Tilanne on ollut paljon vakavampi. Ensin eduskunnan toiseksi suurinta puoluetta edustava ministeri näyttää aktiivisen määrätietoisesti tavoitelleen sitä, ettei lakiluonnoksesta järjestetä laajapohjaista lausuntokierrosta hyvään lainvalmistelutapaan kuuluvalla tavalla ja ettei ylin laillisuusvalvoja pääse kunnolla valvomaan valtioneuvoston virkatointen lainmukaisuutta sekä perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista perustuslain 108 §:n mukaisesti. Sen jälkeen saman puolueen edustajat perustuslakivaliokunnan jäsen Meri etunenässä toimivat vielä määrätietoisesti esityksen valiokuntakäsittelyn aikana eduskunnassa sen varmistamiseksi, ettei perustuslakivaliokunta pääsisi toteuttamaan sille perustuslain 74 §:n mukaan kuuluvaa lakien perustuslainmukaisuuden valvontatehtävää ja ettei mikään muukaan valiokunta pääsisi sanomaan esityksestä ainakaan mitään kriittistä.
Episodi herättää monia kysymyksiä: Miksi perussuomalaisten ministeri oikeastaan vaihtui, mitkä olivatkaan ministeri Mäntylän äkilliseen eroon johtaneet henkilökohtaiset syyt? Kun lain valmisteluun on liittynyt nyt julki tullutta merkittävää valtiosääntöoikeudellista piittaamattomuutta ja poliittista suhmurointiakin, valmistelusta vastanneen ministeri vaihtuminen hieman ennen asian tulemista valtioneuvoston käsittelyyn näyttäytyy vähintäänkin oudossa valossa. Oliko näillä asioilla sittenkin jokin yhteys?
Toinen kysymys on, miksi muut valtioneuvoston jäsenet hiljaisesti hyväksyivät lakiehdotuksen puutteellisen valmistelun? Eikö edustaja Mäntylä ministerinä olleessaan lainkaan informoinut muita valtioneuvoston jäseniä oikeuskanslerin kanssa käydyistä keskusteluista? Eikä hän välittänyt tätä viestiä seuraajalleen? Vai koettiko hän sittenkin ottaa huomioon valmistelun puutteet ja joutui siksi luopumaan ministerin tehtävistä ns. ”henkilökohtaisista syistä”?
Näihin kysymyksiin ei välttämättä saada vastauksia ja voi tietysti olla, ettei ministerin eroon tosiasiassa liity sen suurempia ongelmia. Olennaista kuitenkin on, miltä asiat näyttävät. Voidaanko nyt nähdyn näytelmän jälkeen enää uskoa siihen, että lakiehdotusten perustuslainmukaisuuden valvontajärjestelmä on kaikilta osin puolue- ja päivänpoliittisista vaikuttimista ja manöövereistä vapaa? Onko kotoutumistukea koskevan hallituksen esityksen elinkaari osoitus poliittisen eliitin piirissä nykyään vallitsevasta vastahangasta perustuslakia kohtaan?
Ja niin edelleen. Kysymyksiä voisi jatkaa, mutta varsinkaan mahdollisten poliittisten syiden ja vaikuttimien pohdinta ei kuulu tähän blogiin. Sitä vastoin on syytä korostaa, että kotoutumislakiehdotuksen valmistelu- ja eduskuntakäsittelyvaiheet kokonaisuutena kertovat korutonta kieltä ainakin yhden puolueen joidenkin edustajien halusta huolehtia oikeusjärjestyksen perustuslainmukaisuudesta ainakin tässä yksittäistapauksessa, jos ei muuten.
Valtiosääntöoikeudellisen luottamuksen merkitys
Perustuslakiblogissa arvioitiin aikoinaan, että kotoutumislakiesityksen käsittelyssä eduskunnassa oltiin lähellä oikeusvaltion kuilua, mutta että perustuslakivaliokunnan viime hetken väistöliikkeet pelastivat lakien perustuslainmukaisuuden valvontajärjestelmän uskottavuuden. Silloin ei kuitenkaan tiedetty kaikkea sitä, mistä YLE tänään uutisoi. Kun nyt on mahdollista arvioida kokonaisuutena kotoutumislakiehdotuksen valmistelu- ja eduskuntakäsittelyvaiheita, ei voi tehdä kuin johtopäätöksen, että esitys käytännössä heitettiin yli oikeusvaltion reunan jo valmisteluvaiheissa. Niin tärkeä oli edes yrittää saada läpi tämä hallituksen maahanmuuttopoliittisiin linjauksien mukainen esitys, joka ainakin yhdelle puolueelle näyttää muodostuneen niin tärkeäksi kärkihankkeeksi, että sen toteuttamiseksi voitiin surutta sotkea jalkoihin yhtä hyvin hyvän lainvalmistelun periaatteet kuin oikeuskansleri ja perustuslain noudattamisen varmistaminen. Perussuomalaisten piiristä esitetyt väitteet oikeuskanslerin toiminnan poliittisuudesta asettuvat tässäkin suhteessa hyvin outoon valoon.
Menettely Suomessa laillisesti oleskelevien ulkomaalaisten kotoutumistukea koskevassa asiassa on myös osoittanut lakien perustuslainmukaisuuden valvontajärjestelmämme haavoittuvuuden. Järjestelmämme perustuu viime kädessä luottamukseen siitä, että kukin instituutio ja niiden edustajat, poliitikot mukaan lukien, toimivat perustuslaillisen tehtävänsä mukaisesti vilpittömässä mielessä. Jos kuitenkin jokin hallituspuolue ei yksinkertaisesti piittaa valvontajärjestelmän keskeisistä periaatteista tai ainakin ylimielisesti ylenkatsoo niitä – jos toisin sanoen hallitusvastuussa olevien puolueen edustajien toiminta ei yksinkertaisesti vastaa sitä, mihin oikeusvaltiossa kaikki normaalisti luottavat, olemme vaikeuksissa. Joskus vasta oikeuskanslerin rohkea esiintyminen ja ulostulo pelastavat perustuslain. Näin näyttää nyt käyneen tässä tapauksessa vaikka perustuslakiblogin sivuilla ehdimme silloin käytettävissä olleen tiedon valossa toisin epäillä.
Juha Lavapuro & Tuomas Ojanen
Perustuslakiblogi 
Perustuslain tulkinnoissa näkyy selkeästi politiikka ja sen voimasuhteet. Laissa itsessään ei sellaista ole. Kun tehtiin päätös alle 25-vuotiaiden nuorten alhaisemmasta sosiaaliturvasta ei lain yhdenvertaisuus pykälä sitä estänyt eikä oikeuskansleri asiaan puuttunut liioin. Sen sijaan kun kyse oli maahanmuuttajista, joille maksetaan suomalaisten verotukseen pohjautuvaa sosiaaliturvaa, kaivettiin perustuslaki kellarin kätköistä ja kas tulkinta olikin toinen kuin nuorten kohdalla. Lain yhdenvertaisuus pykälää ei voida tulkita eri tavoin. ..näin on mielestäni kuitenkin nyt tehty. Tässä näkyy politiikka, ei lain puolueeton tulkinta ja tämä on mielestäni seuraus järjestelmästä, jossa istuvat kansanedustajat, puoluekurin alaisena ovat tulkitsemassa maan keskeisintä lakia.
Jompikumpi kyseisistä lain tulkinnoista olisi kumottava. ..
Perussuomalaisten syyllistäminen perustuslain paineistamisesa ei edistä asiaan selkiytymistä – eihän perussuomalaisten puolue ole valtioneuvoston esittelyn virheiden muodostumissa edes asianosainen oikeushenkilö.
Asianomaisten oikeushenkilöiden listä on tämä: Esittelevä virkamies, esittelevä ministeri, valtioneuvosto kokonaisuudessaan on ja tietysti oikeuskansleri. Jos perustuslain paineistaminen käsiteltäisiin käräjille (siihen eivät pykälät kylläkään taida riittää), niin syyllisten sisäänhuutolista olisi tuo edellä oleva.
Mutta eihän perustuslain tarkoitus ole olla kuin jokin lähestymiskiellossa oleva satujen prinsessa Turandot, joka surmauttaa tavoittelijansa jos he eivät onnistu ratkaisemaan prinsessan asettamaa kolmea arvoitusta.
Perustuslaki on tarkoitettu myös paineistettavaksi ja perustuslakivaliokunta kestämään painetta. Perustuslaki on parhammillaan silloin, kun se asettaa raskaan perusteluvelvoitteen yhteiskunnassa tehtäville muutoksille. Mitä suurempi muutos, sen raskaampi perustelu.
Lavapuro&Ojasen edellisessä blogikirjoituksessa (Puhtaat paperit – mutta pikemminkin hallitukselle kuin oikeuskanslerille?) on seuraava ja mielestäni sangen osuva näkemys:
”Lakien perustuslainmukaisuuden valvonta toimii Suomessa perustuslain tarkoittamalla tavalla vain, mikäli kukin sitä harjoittava instituutio hoitaa tehtävänsä itsenäisesti, riippumattomasti ja määrätietoisesti. Jatkuva passiivisuus, ylivarovaisuus ja -pidättyvyys on oikeusvaltionkin kannalta pidemmän päälle suurempi ongelma kuin ajoittainen yliaktiivisuus tai kertaluontoinen ylilyönti. Rajat eivät selviä, jos niillä ei koskaan käy.”
Kysyä sopii: eivätkö perussuomalaiset puolueena ja toimijoina tehneet kotouttamisasiassa juuri sitä, mitä äänestäjät olivat heitä valinneet tekemään, kartoittamaan mikä on perustuslain sisällä mahdollista ja mikä ei? Perussuomalaiset paineistivat, saivat asiassa oppia, tyytyivät saamaansa opetukseen ja samassa yhteydessä vielä vaihtui ministeri. Mitä heiltä olisi voinut enempää vaatia?
Raja käytiin ja se selvisi – vai selvisikö?
Eipä selvinnyt, kun perussuomalaisia ei osattu eikä ymmärretty kuunnella.
Perustuslaki tuntee erinomaisen hyvin kansalaiset ja asukkaat mutta ketä ovat perustuslain ”jokaiset”? Tämä selvästi askarruttaa perussuomalaisia ja askarruttaa minuakin globalisoituvassa maailmassa.
Entä onko ”jokaisena” olemisessa astevaihtelua?
Kysymys ”jokaisen” rajaamisen keskeisyydestä käy ilmi, kun otetaan esiin kaksi perustuslain pykälää:
Pykä 16 Sivistykselliset oikeudet
”Jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen. Oppivelvollisuudesta säädetään lailla.”
Pykälä 19: Oikeus sosiaaliturvaan
”Jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon.”
Epäilemättä Suomen kansalaiset ja asukkaat ovat jokaisia, mutta ovatko kaikki maapallon ihmiset Suomen perustuslaissa todettuja jokaisia? Selvästi eivät ole, koska ei voida ajatella Suomen lainsäädännöllä säädettävän vaikkapa meksikolaisen oppivelvollisuudesta Meksikossa. Mutta jos meksikolainen lapsi tulee Suomeen, niin siitä vaan pulpettiin ja opetusta äidinkielellä, sanoo laki.
Suomen rajojen sisäpuolella olevat ovat varmaankin perustuslain tarkoittamia jokaisia – mutta ovatko kaikki maailman kansalaiset mahdollisesti jokaisia?
Esitänkin lopuksi valtiosääntöoppineille tilauksen: antakaa järkevä ja toimiva määritelmä perustuslain termille ”jokainen”. Jos tuolle termille ei nyt löydy perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännöstä vahvistusta, niin eikö se tulisi siellä vahvistaa?
Sittenhän tuo raja olisi käyty. Rajan käynnin vaikeus ei voi olla rajan käynnin este.
Lopuksi todettakoon, että olen virkistynyt seuraamaan tätä blogia perustuslain kuluttajana mutta en asiantuntijana, koska en ole oikeusoppinut vaan toimin talousalalla.
Perustuslain kuluttajan tai käyttäjän näkökulma on kuitenkin mielestäni perusteltu myös näillä palstoilla, sillä perustuslain keskeiset tulkinnat ja niiden systemaattinen eheys ovat ensiarvoisen arvokkaita yhteiskuntataloutta järjestettäessä. Muun muassa kuntatalouden (tai näköpiirissä olevan) maakuntatalouden kannalta tuo ”jokaisen” tulkinta olisi hyvä juntata syvälle perustuslakivaliokunnan lausuntoihin.
Nythän kävi niin, että valiokunta vahvisti tulkinnan jonka mukaan alkuperä on kielletty syrjintäperuste subjektiivisten oikeuksien toteuttamisessa. ”Jokainen” ei kuitenkaan tarkoita kaikkia maaiilman ihmisiä vaan pelkästään niitä jotka kuuluvat Suomen lainkäyttöpiiriin. Tämä käy selväksi jo lain esitöistä.
”Suosi suomalaista” on kansalaisten mieleen painettu periaate, jonka lainsäätäjä kuitenkin hylkäsi vuoden 1995 perusoikeusuudistuksessa. Ei taitaisi edes valmiuslain käyttöönotto mahdollistaa erottelua suomalaisten ja muiden täällä oleskelevien ihmisten vähimmäistoimeentulon suhteen?
Perustuslaki on nykymuodossaan elävää oikeutta, joka vaikuttaa voimakkaasti kansalaisten jokapäiväiseen elämään. Vaikuttaa siltä että äänestäjät eivät ole vieläkään kunnolla sisäistäneet perusoikeusuudistuksen merkitystä. Tämä palsta on erinomainen foorumi jossa maallikotkin näköjään voivat käydä perusoikeuksia koskevaa asiapitoista keskustelua.
Olisi näin ollen hyvä jos myös edellä esitettyä alle 25-vuotiaiden tukea koskevaa kysymystä joku asiaan perehtynyt voisi kommentoida.
Nimimerkki Jakovara, toteat seuraavaa perustuslain käsitteestä ”jokainen”::
””Jokainen” ei kuitenkaan tarkoita kaikkia maaiilman ihmisiä vaan pelkästään niitä jotka kuuluvat Suomen lainkäyttöpiiriin. Tämä käy selväksi jo lain esitöistä.”
”Jokaisen” määritteleminen ihmisiksi, jotka kuuluvat Suomen lainkäyttöpiiriin, on sisällöllisesti ohut, lähes tautologinen. Tautologisuus käy ilmi, kun kirjoittaa esimerkiksi perustuslain pykälä 19 tuon käsitteen avulla:
Pykälä 19 Oikeus sosiaaliturvaan
”Suomen lainkäyttöpiiriin kuuluvalla, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon.”
Kysyä sopii, edelleen: ketkä kuuluvat Suomen lainkäyttöpiiriin ja ketkä kuuluvat mahdollisesti Suomen lainkäyttöpiiriin?
Vuoden 1995 perustuslakimuutoksen (jolloin tuo ”jokainen” tuli osaksi Suomen perustuslakia) esitöissä ei oteta kantaa Suomen lainkäyttöpiirin muodostumiseen. Tuo perustuslain muutos on silloisen oikeusministeri Sauli Niinistön esittelystä hyväksytty, joten ehkäpä saamme jatkossa hivenen lisäselkoa tähän kysymykseen.
Tuon vuoden 1995 lain esitöistä ei asiasta selkoa saa. HE 309/1993 määrittelee perusoikeudet koskemaan ihmisiä seuraavasti: ”Perusoikeudet laajennettaisiin koskemaan Suomen kansalaisten lisäksi pääsäännön mukaan kaikkia muitakin Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevia.”
HE 309/1993 lykkää kysymystä eteenpäin ratkaisematta sitä. Mikä on Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevien ihmisten rajaus perusoikeuksia turvatessa? Entä mikä on ihmisen oikeus tulla osaksi Suomen oikeudenkäyttöpiiriä?
Suomessa on perusoikeusiin keskittynyttä valtionsääntöoikeudellista tutkimusta runsaasti, joten asiasta voisivat valtionsääntöoppineet kirjoittaa selkokielisen esityksen – tai pohjaesityksen poliittiseen keskusteluun.
Vastaan 25-vuotiaiden tukea koskevaan kysymykseen, jota on edellä käsitelty kahdessa kommentissa. Niiden taustalla lienee kysymys siitä, miksi ulkomaalaisia työttömiä työnhakijoita ei saada kohdella muita heikommin, mutta alle 25-vuotiaita saadaan. Molemmathan erotteluperusteet (ikä ja alkuperä) mainitaan perustuslain 6 §:n 2 momentissa kiellettyinä erotteluperusteina (perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan… iän, alkuperän… tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella).
Mikä siis selittää sen, että alle 25-vuotiaita työttömiä on voitu kohdella heikkommin, mutta ulkomaalaisia ei voitu? Tämä on oikeudellisestikin tärkeä kysymys ja on ymmärrettävää, että asiaan liittyy epätietoisuutta. Vastaus on seuraava:
Ensinnäkin on huomattava, ettei perustuslain 6.2 § kiellä kaikenlaista erontekoa ihmisten välillä silloinkaan, kun erilainen kohtelu perustuu kiellettyyn erotteluperusteeseen. Olennaista on, että kiellettyä on ilman hyväksyttävää perustetta tapahtuva erilainen kohtelu. Jos erottelulle on osoitettavissa hyväksyttävä peruste, ei kyse ole perustuslain kieltämästä syrjinnästä. Jos hyväksyttävää perustetta ei voida esittää, erottelu on perustuslainvastaista syrjintää.
Mitä sitten ovat ne perusteet, joiden vuoksi 25-vuotiaiden erilaista kohtelua pidettiin hyväksyttävänä? Ja miksi kotoutumistukeen liittyvälle erilaiselle kohtelulle ei ollut osoitettavissa hyväksyttäviä perusteita?
Jälleen kerran on muistettava, että kyse on oikeudellisesta päätöksenteosta, eikä mitä tahansa kenen tahansa hyväksyttävänä pitämää perustetta voida pitää perustuslain tarkoittamana hyväksyttävänä perusteena. Perustuslain esitöiden (HE 309/1993 vp) mukaan hyväksyttävien perusteiden on oltava ”perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä” ja perustuslakivaliokunnan aiempi käytäntö on edelleen täsmentänyt tämän kriteerin sisältöä.
Alle 25-vuotiaiden erilaista kohtelua työttömyysetuuksia koskevassa asiassa käsiteltiin viimeksi perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 35/2012 vp. Siteeraan alla valiokunnan lausuntoa relevanteilta osilta suoraan ja niin pitkälti kuin on välttämätöntä:
”Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti pitänyt mahdollisena, ettei kaikkien työttömyyden aikaista toimeentuloa turvata samalla tavoin. Erottelujen tulee kuitenkin olla hyväksyttäviä perusoikeusjärjestelmän kannalta (PeVL 27/2009 vp, s. 2/I, PeVL 46/2002 vp, s. 5—6). Nyt ehdotetun kaltaista erityiskohtelua, jossa alle 25-vuotiaille on asetettu muita tiukempia ehtoja työmarkkinatuen saamiselle, valiokunta on pitänyt mahdollisena perustuslain yhdenvertaisuussäännösten kannalta nuorisotyöttömyyden erityisongelmien takia (PeVL 46/2002 vp, s. 6/I, PeVL 17/1996 vp, s. 2—3, PeVL 17/1995 vp, s. 1—2). Arviossa on muun ohella otettu huomioon se seikka, että ammatillista koulutusta vailla oleviin nuoriin kohdistuu työelämästä syrjäytymisen uhka (PeVL 27/2009 vp, s. 2/I, PeVL 17/1996 vp, s. 2—3). Merkitystä on myös sillä, että nuori voi omin aktiivisin toimin varmistaa työmarkkinatukioikeuden (PeVL 46/2002 vp, s. 6/I, ks. myös PeVL 50/2005 vp, s. 2—3). Toisaalta valiokunta on katsonut, että tällaisen ikärajan entisellään säilyttämisellekin tulisi olla esitettävissä tietoja, joiden pohjalta on mahdollista arvioida sääntelyn hyväksyttävyys perustuslain kannalta (PeVL 27/2009 vp, s. 2/I, PeVL 46/2002 vp, s. 6/I).
Työ- ja elinkeinoministeriö on toimittanut perustuslakivaliokunnalle selvityksen, jossa on nuorten työllistymisestä ja työmarkkinoilla olosta tehtyjen tutkimusten perusteella esitetty arvio, jonka mukaan ikärajasääntelyn säilyttäminen on edelleen vallitsevan korkean nuorisotyöttömyyden aikana perusteltua. Opiskelupaikan hakuvelvollisuuden on muun muassa todettu tutkimuksissa lisänneen ammatilliseen koulutukseen hakeutumista, ja koulutustason kohoamisen puolestaan on todettu vähentäneen nuorten työttömäksi joutumisen riskiä selvästi. Voimassa olevan — ja nyt säilytettäväksi ehdotettavan — ikärajan hyväksyttävyyttä voidaan selvityksen mukaan perustella sillä, että 24—25 ikävuoden kohdalla tapahtuu muutoksia, joiden vuoksi vain perusasteen suorittaneiden henkilöiden työttömyysriski vähenee. Perustuslakivaliokunta pitää saatua selvitystä tässä vaiheessa riittävänä, mutta korostaa, että tällaiselle ikään perustuvalle erityiskohtelulle tulee jatkossa olla osoitettavissa nimenomaan erityiskohtelun vaikutusten selvittämiseen perustuvat hyväksyttävät perusteet. Tässä yhteydessä valiokunta huomauttaa, että esimerkiksi pelkästään säästötoimiin liittyvä ikärajan asettaminen ei muodosta tällaista hyväksyttävää perustetta (ks. PeVL 17/1996 vp).”
—
Kyse oli toisin sanoen siitä, että nuoristyöttömyyden erityisongelmat, siihen liittyvä syrjäytymisen riski ja tutkimustietoon perustuvat näytöt ikärajasääntelyn tehokkuudesta syrjäytymisen ehkäisemiseen liittyvien tavoitteiden kannalta olivat perustuslakivaliokunnan mukaan sellaisia perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä perusteita, jotka oikeuttivat alle 25-vuotiaiden heikomman kohtelun työttömyysetuuksien saamisessa. Kyse oli viimekädessä siis pyrkimyksestä ehkäistä heikossa asemassa olevien nuorten syrjäytymistä. Sen sijaan valiokunta nimenomaisesti kiisti sen, että säästötoimilla voitaisiin oikeuttaa nuorten muita heikompi kohtelu.
Miten sitten perustuslakivaliokunta arvioi ulkomaalaisten työttömien muita heikompaa kohtelua? Siteeraan nytkin perustuslakivaliokunnan kotoutumisasiassa antamaa lausuntoa niin pitkälti kuin on välttämätöntä:
”[Kotoutumistukea koskeva] Ehdotus asettaisi kuitenkin työttömät maahanmuuttajat työttömyyden johdosta maksettavan etuuden suuruuden osalta eri asemaan kuin muut vastaavassa asemassa olevat työttömät. Erottelu johtuisi siten työttömän maahanmuuttaja-asemasta ja siis alkuperästä, joka on nimenomaan mainittu perustuslain 6 §:n 2 momentissa kiellettynä syrjintäperusteena.
Hallituksen esityksessä maahanmuuttajien työttömyysetuuden tason heikennystä perustellaan muun ohella tarkoituksella lieventää Suomen vetovoimaa turvapaikanhakijoiden maahanmuuton kohteena. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin tuoreessa käytännössään katsonut, että Suomen houkuttelevuuden vähentämistä turvapaikanhakumaana on perustuslain 22 § huomioiden pidettävä perusoikeuksien rajoittamisperusteiden hyväksyttävyysvaatimuksen kannalta varsin ongelmallisena perusteena lainsäädäntöhankkeelle (ks. PeVL 27/2016 vp).
Perustuslakivaliokunta on eri yhteyksissä pitänyt valtion talouden heikkoa tilaa hyväksyttävänä perusteena puuttua jossain määrin muun muassa eri etuuksien tasoon (ks. esim. PeVL 12/2015 vp, s. 4). Hallituksen esityksen perusteluista (s. 13) ilmenee, että esityksen taustalla on myös julkisen talouden tasapainottamiseen liittyviä tavoitteita. Perustuslakivaliokunnan tuoreen käytännön mukaan säästötavoitteen merkitystä on eri perustuslain säännösten kannalta arvioitava eri tavoin. Säästötavoite ei valiokunnan mukaan ole voinut sellaisenaan perustella poikkeamista perustuslaissa turvatusta ihmisten yhdenvertaisuudesta, eikä se siten ole voinut muodostaa hyväksyttävää perustetta asettaa ketään perustuslain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla eri asemaan sukupuolen perusteella (ks. PeVL 4/2016 vp).
Hallituksen esityksessä esitetty kolmas peruste ulkomaalaisten asettamiselle heikompaan asemaan liittyy pyrkimykseen edistää maahanmuuttajien integroitumista yhteiskuntaan ja työllistymisen edellytyksien parantamiseen. Perustuslakivaliokunnan mielestä kotoutumistavoitteen toteuttamiseen voi liittyä sellaisia tekijöitä, jotka perustelevat työttömyyden aikaisen perustoimeentulon turvan järjestämistä maahanmuuttajien osalta muista työttömistä poikkeavalla tavalla. Valiokunta ei kuitenkaan pidä uskottavana, että alentamalla maahanmuuttajien perustoimeentuloon liittyviä etuuksia edistetään maahanmuuttajien integroitumista yhteiskuntaan. Hallituksen esityksessä ei ole asianmukaisesti selostettu, miten etuuden alentamisen on tarkoitus edistää integroitumista. Tässä tapauksessa valittu keino ei ole soveltuva hallituksen esityksessä esitetyn päämäärän toteuttamiseksi.
Edellä todettu huomioiden perustuslakivaliokunta katsoo, että hallituksen esityksessä ei ole esitetty perustuslain 6 §:n 2 momentissa edellytettyä hyväksyttävää perustetta sille, että työttömien maahanmuuttajien saaman kotoutumistuen taso on määritelty vastaavin perustein työmarkkinatukea saavien muiden työttömien työttömyysetuuden tasoa alemmaksi. Tämän vuoksi hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 9 luvun 1 §:n 2 momenttia on muutettava, jotta laki voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.”
—
Eli: Hallituksen esityksessä ei ollut esitetty hyväksyttäviä perusteita maahanmuuttajataustaisten erilaiselle kohtelulle. Kuten alle 25-vuotiaiden kohdalla, nytkään yksin säästötoimet eivät voineet muodostaa hyväksyttävää perustetta. Suomen vetovoiman vähentäminen ei sekään valiokunnan aiemman ratkaisukäytännön perusteella ollut hyväksyttävä peruste ihmisten erilaiselle kohtelulle perustuslain 6. 2:ssä mainitulla perusteella. Sitä vastoin perustuslakivaliokunta katsoi, että tavoite edistää maahanmuuttajien integroitumista suomalaiseen yhteiskuntaa oli sinänsä hyväksyttävä. Tässä suhteessa asia rinnastui siis yleisesti ottaen nuorten työttömien syrjäytymisen ehkäisemistavoitteeseen. Alle 25-vuotiaita koskevasta sääntelystä poiketen kotoutumistukiasiassa ei kuitenkaan esitetty lainkaan tutkimustietoon perustuvia tai muunkaltaisia uskottavia arvioita siitä, miten etuuden alentamisen on tarkoitus edistää erottelun tavoitetta – integroitumista. Lopputulos oli, että kotoutumistukeen liittyvän erottelun perusteina esitettiin syitä, jotka eivät olleet perusoikeuksien kannalta hyväksyttäviä (säästöt, Suomen vetovoiman vähentäminen) tai jotka olivat mahdollisesti sinänsä hyväksyttäviä (maahanmuuttajien integraatiotavoite), mutta joiden toteuttamiseksi valittu keino (tuen määrän asettaminen yleisesti muita vertailukelpoisessa tilanteessa olevia alhaisemmalle tasolle) ei lainkaan soveltunut.
Alle 25-vuotiaiden oikeutta työttömysetuuksiin koskevassa asiassa sen sijaan erottelulle esitettiin sekä hyväksyttävät tavoitteet (syrjäytymisen ehkäiseminen) että tavoitteen toteuttamiseksi tutkimustenkin mukaan soveltuvat keinot (kouluttautumiseen kannustaminen & etuuden menettämisen kytkeminen tilanteeseen, jossa nuori työtön ilman pätevää syytä laissa tarkemmin säädetyin perustein jättänyt hakematta opiskelupaikkaa tai omalla menettelyllään aiheuttanut opiskelupaikan saamatta jäämisen taikka kieltäytynyt opiskelupaikasta).
Toivon mukaan edellä esitetty riittää vastaamaan kysymyksiin. Vastauksesta tuli pidempi kuin alun perin oli aikomus, mutta asiat harvoin ovat aivan niin yksinkertaisia kuin miltä ne ehkä ensi kädessä vaikuttavat.
Juha Lavapuro
Mielestäni perustelut ovat keskenään ristiriitaisia….maahanmuuttajille kohdistetut sosiaalituet nimenomaan lisäävät heidän syrjäytymistään yhteiskunnasta ja estävät integroitumisen. Suomessa on jo kokemusta riittävästi nähdäksemme, että suuri osa määrättyjä etnistä taustan omaavista ei työllisty…koulutus ei kiinnosta liioin ja syynä ovat nimenomaan liian anteliaat sosiaalituet.
Nuorten kohdalla käytetyt perustelut sopivat yhtähyvin maahanmuuttajiin, kotouttamistuen alentamista olisi tullut perustella siten samoilla argumenteilla kuin nuorten kohdalla. Kotouttamistukeen ei nyt sisällytetty minkäänlaisia ehtoja kuten nuorten kohdalla tehtiin. Perustuslain yhdenvertaisuus pykälää on tulkittu maahanmuuttajien eduksi…mitä ilmeisemmin poliittisista syistä eikä sitä voi katsoa hyväksyttäväksi.
Luottamus puolueettomuuteen perustuslain tulkinnoissa on rapautunut kansalaisten keskuudessa, se näkyy kiivaissa mielipiteissä sosiaalisessa mediassa.
Ongelma perustuslain kohdalla on myös se etteivät kansalaiset voi valittaa mihinkään mikäli kokevat peruslaillisia oikeuksia rikotun. Oikeusistuimet eivät käsittele perustuslaillisia kysymyksiä ja oikeuskansleri piiloutuu poliitikkojen selän taakse. Perustuslakituomioistuimen puuttuminen oikeusasteista asettaa Suomen aseman oikeusvaltiona kyseenalaiseen asemaan.
Perusteellisempaa määritelmää odoteltaessa vastaan osaltani Heikki Niemeläisen mielestäni olennaisiin kysymyksiin.
”HE 309/1993 lykkää kysymystä eteenpäin ratkaisematta sitä. Mikä on Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevien ihmisten rajaus perusoikeuksia turvatessa? Entä mikä on ihmisen oikeus tulla osaksi Suomen oikeudenkäyttöpiiriä?”
Perustuslain alkuosassa määritellään Suomen valtakunnan alue ja Suomen kansalaisuus. Valtiovalta eli valtion toimivalta (ml. lainkäyttövalta) rajautuu asiasta riippuen joko alueelisesti tai kansalaisuuden perusteella.
Perusoikeusuudistus siirsi eräiden oikeuksien määrytymisen jälkimmäisestä edelliseen kategoriaan. Ulkomaalaisten maahantulosta ja maassa oleskelemisesta (oikeudesta kuulua Suomen oikeudenkäyttöpiiriin) säädetään perustuslain nojalla ulkomaalaislaissa.
On huomattava, että ihminen voi astua Suomen oikeudenkäyttöpiiriin joko lainmukaisesti tai oikeudenvastaisin keinoin. Oikeudenvastainen tilanne on esimerkiksi valtionrajarikoksen tekevä ulkomaalainen henkilö.
Mitä perusteita siis on tulkinnalle, että Suomessa oleskeleville ulkomaalaisille pitäisi myöntää yhtäläinen perusoikeudellinen sosiaaliturva riippumatta siitä, onko maahantulolle laillinen oikeusperuste? Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen esitöiden perusteella (HE 309/1993) voidaan mielestäni katsoa, että käännytettäväksi määrätyltä ulkomaalaiselta puuttuu kiinteä yhteys Suomeen asumisen tai työpaikan välityksellä, jolloin heidät voidaan perustuslainmukaisesti rajata tiettyjen sosiaaliturvaoikeuksien ulkopuolelle.
Vuonna 1993 Suomessa oli vähän ulkomaalaisia ja vielä vähemmän laittomia maahanmuuttajia. Pitäisin siis todennäköisenä, että lainsäätäjän tarkoitus oli ulottaa perusoikeussuoja pääsääntöisesti koskemaan Suomessa laillisesti asuvia ja työskenteleviä ulkomaalaisia. Vai onko tästä joku eri mieltä?
Olen Ojasen ja Lavapuron kanssa myös eri mieltä siitä, että erilainen kohtelu kansalaisuuden perusteella olisi perustuslain mukaan kiellettyä syrjintää alkuperän tai yhteiskunnallisen aseman perusteella. Syrjintäkielto alkuperän perusteella koskisi esim. venäläistaustaisten Suomen kansalaisten kohtelemista toisin kuin muita. Yhteiskunnallinen asema viittaa esimerkiksi porvarillisuutena tai työväenluokkaisuutena ilmenevään asemaan sosiaalisessa hierarkiassa.
Tämä on tärkeää huomata, koska Suomi ei voisi ihmisoikeusvelvoitteidensa johdosta tehdä eduskunnassa esim. sellaista päätöstä, että maamme venäläistaustaisilta kansalaisilta evättäisiin oikeus sosiaaliturvaan. Rodullisen ja etnisen syrjinnän kielto on yleismaailmallisten ihmisoikeussopimusten vastaista. Mielestäni kuitenkin eduskunta voisi ainakin perustuslainsäätämisjärjestyksessä poikkeuslakina säätää niin, että ulkomaalaisten oikeus sosiaaliturvaan olisi heikompi kuin Suomen kansalaisten. Näin toimivat lukuisat valtiot maailmassa rikkomatta ihmisoikeusvelvoitteitaan. Esimerkiksi siis Monaco, Liechtenstein, Qatar, Bahrain, Arabiemiirikunnat, Hong Kong, Macao, Japani, Etelä-Korea ym. vauraat maat noudattavat järjestään tiukkaa maahanmuuttopolitiikkaa kohdentaakseen hyvinvointivaltiolliset resurssinsa omille kansalaisilleen.
Korjaus edelliseen.
Pitäisi lukea: ”Rodullinen ja etninen syrjintä on yleismaailmallisten ihmisoikeussopimusten vastaista.”