Juha Lavapuro: Säätiöyliopisto on yliopisto – Rautalankamalli Tampereen yliopiston siirtymäkauden hallitukselle

Aamulehti uutisoi eilen monen muun viestimen tavoin kuinka sadat yliopiston itsehallinnon säilymisestä huolestuneet Tampereen yliopistolaiset olivat marssineet ulos yliopistolta. Aihe ulosmarssiin liittyi Tampereen uuden yliopiston perustamiseen, jonka myötä nykyisin julkisoikeudellisena yliopistona toimiva Tampereen yliopisto yhdistyy säätiöyliopistona toimivaan Tampereen teknilliseen yliopistoon. Yhdistyvästä Tampereen yliopistosta tulee säätiöyliopisto.

Yhdistymisestä ei ole puuttunut ongelmallisia piirteitä aiemminkaan, mutta noin viikko sitten Tampereen yliopistoyhteisön tietoon saatettu siirtymäkauden hallituksen valmistelema luonnos yliopiston johtosäännöksi on osoittautumassa koko prosessin kulminaatiopisteeksi. Lausuntokierrokselle oli varattu aikaa käytännössä kolme arkipäivää. Luonnos johtosäännöstä lähti lausuntokierrokselle viikko sitten lauantaina, ja lausuntoaika päättyi toissapäivänä. Johtosääntö on tarkoitus hyväksyä huomenna lauantaina siirtymäkauden hallituksen kokouksessa.

Kiire on siis kova eivätkä panokset ole aivan vähäiset. Jos johtosääntö hyväksytään ehdotetussa muodossa, Tampereen yliopistoyhteisö menettäisi käytännössä ydinosan sille perustuslaissa turvatusta oikeudesta yliopistolliseen itsehallintoon. Keskeisin osa yliopiston hallituksen valintaa koskevasta päätöksentekovallasta siirtyisi julkisuuteen tulleiden tietojen mukaan kokonaan yliopistoyhteisön ulkopuolisille tahoille. Samoin päätöksentekovalta yliopistoyhteisöä edustavan konsistorin puheenjohtajuudesta siirtyisi yliopistoyhteisöltä rehtorille. Vaikka yliopiston koko kasvaisi, perustettavan yliopiston konsistoriin valittaisiin vain 18 henkilöä – siis alle puolet Tampereen yliopiston nykyisen kollegion koosta. Konsistorikaan ei edustaisi tasaisesti kaikkia yliopiston ryhmiä, vaan sekä tutkijoiden ja hallintohenkilökunnan että opiskelijoiden suhteellinen osuus pienisi selvästi. Tilanne on vähän sama kuin jos Sipilän hallitus päättäisi ensin vähentää kansanedustajien määrän alle puoleen, nimittäisi sen jälkeen jonkun ministereistään eduskunnan puhemieheksi ja tekisi lopuksi vielä päätöksen seuraavan hallituksen kokoonpanosta.

Myös opetus- ja kulttuuriministeriö on ollut asiassa poikkeuksellisen aktiivinen. Julkisuudessa olleiden tietojen mukaan ministeriön virkamies oli uhkaillut Tampereen yliopiston johtoa rahoituksen vähenemisellä, jos Tampereen yliopiston hallitus ei suostu nimittämään korkeakoulusäätiön hallitusta uuden yliopiston siirtymähallitukseksi. Yliopiston rahoituksesta vastaava ministeriö virkamiehineen näyttää siis ajattelevan, että sananvalta yliopiston hallituksen kokoonpanosta ja sen valinnasta kuuluu jollakin tavalla sille.

Tämän kauemmaksi ei yliopistojen itsehallinnosta juuri pääse. Ja juuri tämän vuoksi Tampereen tapahtumat koskevat jokaista yliopistolaista. Tampereen prosessissa ei ole kyse vain Tampereen perustettavasta yliopistosta vaan myös siitä, mitä ylipistojen itsehallinnolla tarkoitetaan. Tampereen tapahtumissa on viimekädessä kysymys hyökkäyksestä perustuslaissa turvattua yliopiston itsehallintoa ja siten myös tieteen ja tutkimuksen vapautta vastaan. Tätä hyökkäystä toteuttaa opetusministeriön tuella ainoastaan välttämättömiä siirtymäkauden toimia varten nimitetty siirtymäkauden hallitus, joka sekään ei siis ole yliopistoyhteisön nimittämä.

Siirtymäkauden hallitus on väittänyt toimivansa laillisesti. Tämä on yhden merkittävää valtaa käyttävän asianosaisen käsitys ja sellaisena sinänsä ymmärrettävä. Tilanteen vakavuus ja suora liityntä perustuslaissa turvattuun yliopistojen itsehallintoon kuitenkin edellyttäisi, että siirtymäkauden hallituksen toiminta saatettaisiin kiireesti riippumattoman tahon, mieluiten ylimmän laillisuusvalvojan, tutkittavaksi. Ilmeisesti Tampereen yliopiston johto onkin näin tekemässä.

Samalla olisi syytä tutkia tarkasti myös asian käsittelyyn osallistuneiden opetusministeriön virkamiesten virkatoimien lainmukaisuus. Helsingin sanomien julkaisemat tiedot ministeriön virkamiehen keskustelusta Tampereen yliopiston rehtorin kanssa ovat jo sellaisenaan huolestuttavaa luettavaa. Entistäkin vakavammaksi asia muuttuu, kun tiedetään, että perustuslakivaliokunta joutui juuri Tampereen yliopiston perustamista koskevassa lausunnossaan kiinnittämään vakavaa huomiota siihen, että lain perusteluissa oli esitetty virheellisiä väitteitä perustuslakivaliokunnan kannanotoista yliopistolakia säädettäessä. Virheet koskivat nimenomaan säätiöyliopiston siirtymäkauden hallituksen valintaa ja toimikautta. (ks. PeVL 43/2017 vp).

Säätiöyliopisto on yliopisto

 Joku saattaa ehkä ajatella, että asioita on edellä kärjistetty tarpeettomasti ja ettei Tampereen tapahtumissa ole ylipäätään ongelmia, koska kyse on säätiöyliopistosta. Ajatuksena lienee tällöin, että koska kyse on yksityisoikeudellisena oikeushenkilönä toimivasta säätiöyliopistosta, ei siihen pidä soveltaa samoja yliopiston itsehallinnon periaatteita kuin julkisoikeudellisiin ylipistoihin. Onhan se sentään säätiöyliopisto.

Tämä oletus säätiöyliopiston erilaisuudesta on tietämättömyyteen pohjautuva vakava väärinkäsitys, joka on syytä korjata niin selväsanaisesti kuin mahdollista:

Säätiöyliopisto on ensisijaisesti yliopisto ja vasta toissijaisesti säätiö. Se on ensisijaisesti yliopisto, johon sovelletaan yliopiston itsehallintoa koskevia perustuslain periaatteita ja yliopistolakia, ja vasta toissijaisesti yksityisoikeudellinen säätiönä toimiva oikeushenkilö, johon sovelletaan säätiölakia. Jos yliopistolaki ja säätiölaki taikka sen nojalla annetut säätiön säännöt ovat ristiriidassa, yliopistolaki menee lakina ja erityislakina edelle.

Kuten perustuslakivaliokunta on yliopistolakia säädettäessä todennut, sikäli kuin säätiön muodossa toimivia  ”laitoksia pidetään yliopistoina, niiden tulee toiminnassaan pystyä tarjoamaan takeet perustuslain 16 §:n 3 momentin täyttämisestä ja olla hallinnollisesti niin järjestettyjä, että tiede- ja tutkimusyhteisön itsehallinto tulee niissä turvatuksi perustuslain 123 §:ssä tarkoitetulla tavalla”. (PeVL 11/2009 vp)

Väännetään taas rautalangasta: Jos Tampereen yliopiston siirtymäkauden hallitus pitää Tampereen yliopistoa yliopistona – mikä ei nyt ole aivan niin selvää kuin sen pitäisi olla – sen tulisi soveltaa sekä Tampereen yliopistoon että omaan toimintaansa samoja perustuslaissa turvattua yliopistojen itsehallintoa koskevia periaatteita, joita sovelletaan myös julkisoikeudellisiin yliopistoihin ja niiden hallintoon.

Mitä nämä periaatteet sitten ovat?

Yliopistojen itsehallintoon on ensinnäkin vanhastaan katsottu kuuluvan varsinkin se, että yliopiston hallituksen jäsenten valitseminen on yliopiston omien toimielinten ja sitä kautta yliopistoon kuuluvien asia. (PeVL 3/1997 vp, s. 2, PeVL 19/2004 vp, PeVL 11/2009 vp). Lailla voidaan toisin sanoen ”järjestää yliopiston hallituksen valintaa, kunhan siinä ei puututa yliopistoyhteisön oikeuteen itse valita yliopistoa johtava hallitus.” (PeVL 11/2009 vp). Tällaisia yliopistoyhteisöä edustavia elimiä ovat yliopistolain 22 §:ssä tarkoitettu julkisoikeudellisten yliopistojen yliopistokollegio sekä yliopistolain 26 §:ssä tarkoitettu säätiöyliopiston yhteinen monijäseninen toimielin.

On myös perustuslain kannalta aivan yksiselitteistä, että yliopiston itsehallintoa koskevia valtiosääntöoikeudellisia vaatimuksia sovelletaan yliopistoihin sekä silloin, kun ne toimivat julkisoikeudellisinayliopistoina että silloin, kun ne toimivat säätiön muodossa. (ks. PeVL 43/2017 vp, PeVL 11/2009 vp, s. 9 ja PeVL 18/2009 vp, s. 3/II) Perustuslakivaliokunta on itse asiassa pitänyt tätä vaatimusta hyvin ehdottomana. Valiokunta on pitänyt tavallisen lain säätämisjärjestyksen edellytyksenä sitä, että hallituksen kokoonpanosta ja valinnasta säädetään tavalla, joka asiallisesti turvaa yliopiston itsehallinnon myös silloin, kun se toimii säätiön muodossa (PeVL 11/2009 vp). Tämä edellytti valiokunnan käsityksen mukaan sitä, että kaikkien yliopistoon kuuluvien ryhmien jäsenet ovat kelpoisia hallituksen jäseniksi ja että hallituksen kokoonpano määräytyy yliopistoyhteisön itsensä päätöksin ja vastaavia periaatteita noudattaen kuin julkisoikeudellisissa yliopistoissa. (PeVL 11/2009 vp, s. 4/II)

Säätiöyliopistossakin yliopistoyhteisön – siis yliopiston tutkijoiden, opettajien ja muun henkilökunnan – on saatava päättää yliopiston hallituksen kokoonpanosta ja sen enemmistöstä samojen periaatteiden mukaan kuin julkisoikeudellisissa yliopistoissa. Tämä puolestaan edellyttää perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan sitä, että kaikkien yliopistoon kuuluvien, yliopistolain 15 §:n 2 momentissa mainittujen ryhmien jäsenet ovat kelpoisia hallituksen jäseniksi ja että hallituksen kokoonpano määräytyy yliopistoyhteisön itsensä päätöksin ja vastaavia periaatteita noudattaen kuin julkisoikeudellisissa yliopistoissa.

Asia on valtiosääntöoikeudellisesti juuri niin kiistaton kuin se voi näissä yhteyksissä olla. Perustuslakivaliokunta on katsonut perustuslaissa suojatun yliopistojen itsehallinnon tarkoittavan muun ohella sitä, että ”mikään lainsäätäjän valitsema sääntelyvaihtoehto ei saa johtaa siihen, että yliopistoyhteisö ei voi valita hallituksen enemmistöä yliopiston sisäisistä ryhmistä.” (ks. PeVL 18/2009  vp, s. 2-3, kurs. tässä). Sanomattakin on selvää, että se mikä pätee eduskunnan säätämään lakiin, pätee myös säätiön ja säätiöyliopiston sääntöihin. Mikä tahansa säätiön taikka säätiöyliopiston sääntö, joka poikkeaa äsken mainitusta periaatteesta, on saman tien ristiriidassa perustuslain kanssa.

Säätiöyliopiston säätiöluonteen merkitys on puolestaan perustuslain kannalta ymmärrettävä hyvin marginaaliseksi. Perustuslakivaliokunnan mukaan estettä ei esimerkiksi ole sille, säätiöyliopiston säädekirjan allekirjoittaneille yksityisille tahoille turvataan lailla tietty vähemmistöedustus hallituksessa, esimerkiksi kaksi paikkaa seitsemästä.” Näidenkin hallituksen jäsenten tulee olla kuitenkin olla nimenomaan ”yliopistoyhteisön aidosti valittavissa.” Estettä ei ole sille, että tällaisten vähemmistössä olevien yksityisten tahojen asettamien ehdokkaiden nimeämismenettelystä ja heille mahdollisesti asetettavista kelpoisuusvaatimuksista voidaan määrätä tarkemmin myös säätiön säännöissä (PeVL 11/2009 vp). Kyse on kuitenkin vain vähemmistöedustajista.

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntö on yliopiston itsehallinnon ­– myös säätiöyliopiston itsehallinnon – osalta hyvin yksiselitteistä. Yhtä selvää on, että siltä osin kuin Tampereen yliopiston siirtymäkauden hallitus on pyrkinyt viemään yliopistoyhteisöltä oikeuden nimittää hallituksen enemmistö yliopiston sisäisistä ryhmistä yliopiston itsehallinnon periaatteiden mukaisesti, on menettely ollut vastoin perustuslakia.

Kun kysymys on perustuslaissa turvatun yliopistojen itsehallinnon keskeisistä periaatteista ja niiden vaarantumisesta, olisi tärkeää, että sekä Tampereen yliopiston siirtymäkauden hallituksen menettely että ministeriön toiminta tämän asian yhteydessä tulisi kunnolla arvioiduksi ylimmän laillisuusvalvojan toimesta. Tampereen yliopiston johdon yhteydenotto valtioneuvoston oikeuskansleriin on tässä mielessä ollut juuri oikeansuuntainen askel. Erityisen tärkeä askel se kuitenkin on, jos yliopiston siirtymäkauden hallitus hyväksyy huomisessa kokouksessaan lausuntokierroksella olleen johtosäännön sellaisenaan.

 

 

Juha Lavapuro