Hallituksen tiedustelulakipaketista on kirjoitettu runsaasti aiemmin, ja jo useita kertoja myös täällä Perustuslakiblogissa. Nyt kun eduskunta on vaalikauden viimeisen vuoden alkaessa ja jo vuosia jatkuneen kiireellisyyspuheen jälkeen vihdoin saamassa asiaa koskevat hallituksen esitykset arvioitavikseen, on hyvä tilaisuus kiinnittää huomiota keskustelussa vähemmän esillä olleeseen kysymykseen ehdotettujen uusien tiedusteluvaltuuksien valvonnasta ja valvontakysymysten merkityksestä paketin kokonaisuudessa. Isoihin kysymyksiin perustuslain 10 §:n yksityisyyssuojasäännöksen kiireellisestä muuttamisesta ja sen vaihtoehdoista, samoin kuin ehdotetuista siviilitiedustelun ja sotilastiedustelun valtuuksista ja niiden suhteesta perusoikeuksiin ja ihmisoikeuksiin jatkamme keskustelua myöhemmin, oletettavasti kuitenkin lähikuukausien aikana ja viimeistään siinä vaiheessa, kun eduskunnan perustuslakivaliokunta on ottanut kantaa hallituksen esityksiin.
Tällä kertaa siis kirjoitan tiedustelun valvonnasta.
Kun tiedustelutoiminnan luonteeseen kuuluu, että sen on voitava alkaa ja ainakin jonkin aikaa jatkua tiedustelun kohteelta salassa, monet tavanomaiset oikeussuojakeinot eivät ole käytettävissä, melkeinpä jo määritelmänomaisesti. Kun tiedustelulla kuitenkin kajotaan sen kohteena olevien ihmisten perus- ja ihmisoikeuksiin, tehokkaiden oikeussuojakeinojen olemassaolo on silti eräs noiden perusoikeusrajoitusten hyväksyttävyyden ehdoista. Tiedustelun salaisesta luonteesta puolestaan seuraa, ettei oikeuksiensa loukkaamista epäilevä yksilö useinkaan voi näyttää toteen, että hän tosiasiallisesti oli salaisten tiedustelukeinojen kohteena. Siksi mm. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelle riittää sen saattaminen todennäköiseksi, että valittaja kuuluu henkilöjoukkoon, johon tiedustelua tiedetään kohdistetun. Jo tällä perusteella syntyy ’perusteltu väite’ (arguable claim) yksityisyyden suojan loukkaamisesta. Siksi valtion on turvattava Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan mukainen oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon.
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin hyväksyi jo klassisissa Klass ja muut v. Saksa (1978) ja Leander v. Ruotsi (1987) -tapauksissa, että tehokkaiden oikeussuojakeinojen vaatimus voi hyväksyttävästi toteutua myös siten, että oikeuksien suojana on joukko toisiaan täydentäviä suojamekanismeja, joista mikään ei yksin olisi riittävä tehokkaan oikeussuojan takeena, mutta jotka yhdessä turvaavat tehokkaan oikeussuojan. Kansainvälisessä vertailussa onkin pidetty hyvänä käytäntönä, että tiedustelutoimintaan kohdistuu joukko rinnakkaisia ja toisistaan riippumattomia valvontamekanismeja. Tuomioistuimilla voi olla rooli tiedusteluvaltuuksien myöntämisessä. Jotta kaksiasianosaissuhde tällöin toteutuisi, tiedustelun kohteiden intressejä on saatettu panna valvomaan jonkinlainen valtuutettu tai julkisasiamies, joka voi riitauttaa tiedusteluviranomaisten pyynnön. Tiedusteluviranomaisilla tulee myös olla omat sisäiset ja hierarkkisesta päätöksenteosta riippumatottomat laillisuusvalvojansa. Ministeri – usein sisäministeri – valvoo tiedusteluviranomaisia ja kantaa poliittisen vastuun esimerkiksi ylilyönneistä. Kansanedustuslaitoksella saattaa olla oma parlamentaarista valvontaa toteuttava toimielin. Ja kokonaisuutta saattaa vielä täydentää oikeusasiamiehen tai erityisvaltuutetun tyyppinen organisaatio. Tiedustelutoiminta kajoaa monien ihmisten yksityisyyteen ja mahdollisesti muihinkin perusoikeuksiin, mutta eri valvontakeinojen yhteisvaikutuksesta muodostuu heille tehokas oikeussuoja.
Parhaimmillaankaan valvontamekanismit eivät yhdessäkään voi poistaa perusoikeuden tai ihmisoikeuden, esimerkiksi yksityisyyden suojan (EIS 8 artikla, EU:n perusoikeuskirjan 7 artikla, perustuslain 10 §) suoranaisia loukkauksia. Oikeuden ydinalueen loukkaaminen on aina kielletty. Samoin lailla säätämisen vaatimus koskee tiedusteluvaltuuksien lakisidonnaisuutta, täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta aivan riippumatta siitä, millaisia oikeussuojakeinoja tiedustelun potentiaalisilla kohteilla on suojanaan. Edelleen tiedustelun on osoitettava toteuttavan hyväksyttävää tarkoitusperää (esimerkiksi kansallinen turvallisuus) siinä määrin, että saavutettu hyöty sen suhteen on oikeassa suhteessa tiedustelusta aiheutuviin perusoikeusrajoituksiin nähden. Edelleen on osoitettava, ettei samaa hyötyä olisi voitu saavuttaa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin.
Vasta silloin kun perusoikeuden (tai ihmisoikeuden) rajoituksen hyväksyttävyyden muut ehdot täyttyvät, tullaan kysymykseen tuon rajoituksen välttämättömyydestä ja oikeasuhtaisuudesta demokraattisessa yhteiskunnassa. Ja juuri tässä hyväksyttävyysarvioinnin viimeisessä vaiheessa katsotaan myös sitä, miten kattavat, toimivat ja tehokkaat oikeussuojakeinot ovat osaltaan suojaamassa rajoitusten pitämistä oikeissa mitoissaan.
Äsken sanotusta seuraa, että hallituksen tiedustelulakipaketin osana toteutettavaksi ehdotettu tiedustelutoiminnan valvonta ei voi poistaa tarvetta erikseen arvioida ehdotettujen tiedusteluvaltuuksien hyväksyttävyyden kaikkia muita ehtoja. Vasta jos nuo muut ehdot täyttyvät, tulee ratkaisevaksi, ovatko myös oikeussuojakeinot riittävät.
8.12.2017 päivätty luonnos hallituksen esitykseksi tiedustelun valvonnasta sisältää kaksi uutta mekanismia erillisissä hallituksen esityksissä tarkoitettujen siviilitiedustelun ja sotilastiedustelun toimivaltuuksien valvomiseksi. Esityksen mukaan säädettäisiin laki tiedustelutoiminnan valvonnasta, jolla perustettaisiin uusi laillisuusvalvontaviranomainen, tiedusteluvaltuutettu ja tämän toimisto. Tiedusteluvaltuutettu olisi toiminnassaan itsenäinen ja riippumaton (5 §). Tiedusteluvaltuutetulla olisi mm. oikeus olla läsnä tuomioistuimessa käsiteltäessä luvan myöntämistä tiedustelumenetelmän käyttöön (14 §) ja valta määrätä tiedustelu keskeytettäväksi tai lopetettavaksi (15 §). Tiedusteluvaltuutetun toimivaltuudet ovat tärkeitä ja laaja-alaisia, ja tulee olemaan kiinnostavaa nähdä, kohdistuuko hallituksen esitykseen vielä paineita niiden vesittämiseksi, mitä suojelupoliisin entinen päällikkö ja eduskunnan entinen pääsihteeri Seppo Tiitinen näyttäisi jo toivoneen. Ehdotuksen heikko kohta on tiedusteluvaltuutetun valintamenettely: valtuutetun valitsisi valtioneuvosto, siis maan hallitus, ”enintään” viideksi vuodeksi kerrallaan (6 §). Nimittämismenettelyyn ei ole kytketty mukaan tiedusteluvaltuutetun riippumattomuutta turvaavia muita tahoja, kuten esimerkiksi eduskunnan tiedusteluvalvontavaliokunta. Sen sijaan hallituksen esitysluonnoksen perustelujen mukaan ennen nimittämistä ehdokkaasta hankittaisiin laaja turvallisuusselvitys. Turvallisuusselvityslain (726/2014) mukaan tämä tarkoittaisi, että suojelupoliisi olisi ratkaisevassa asemassa ehdokkaan hyväksymisessä. Kun suojelupoliisi on myös se viranomainen, jolle siviilitiedusteluvaltuuksia ollaan ensisijaisesti ehdottamassa, muodostuu asetelma, jossa suojelupoliisi pääsee käyttämään veto-oikeutta sen suhteen, kuka pannaan sen omien toimivaltuuksien laillisuusvalvojaksi. Turvallisuusselvityslain 9 §:n nojalla suojelupoliisi ja pääesikunta voisivat myös sopia keskenään, että molemmat osallistuvat ehdokkaan luotettavuuden arviointiin.
Perustuslain kannalta selvästi ongelmalliseksi sama järjestely – turvallisuusselvityksen hankkiminen suojelupoliisilta – muodostuu arvioitaessa lakiluonnoksen sisältämää toista uutta valvontamekanismia, eduskunnan tiedusteluvalvontavaliokuntaa. Kaavailtu laki tiedustelutoiminnan valvonnasta sisältäisi melkeinpä vain perussäännöksen, jonka mukaan tiedustelun parlamentaarista valvontaa harjoittaisi eduskunnan tiedusteluvalvontavaliokunta (2 §). Tarkemmin asiaa säänneltäisiin eduskunnan työjärjestyksessä. Eduskunnan puhemiesneuvostolle onkin valmisteltu ehdotus työjärjestyksen muuttamiseksi tiedusteluvalvontavaliokunnan perustamiseksi. Puhemiesneuvoston hyväksyntää odottaa 18.12.2017 päivätty luonnos.
Ehdotetun tiedusteluvalvontavaliokunnan toimivaltuudet olisivat kansainvälisessä katsannossa varsin vaatimattomat, kun valiokunnan käytettävissä esimerkiksi ei olisi pakkokeinoja asiakirjojen saamiseksi tai todistajien kuulemiseksi. Olisi tietenkin tärkeä periaatteellinen uudistus perustaa vihdoin Suomeenkin tiedustelutoiminnan parlamentaarinen valvontaelin. Ehdotus on kuitenkin kovin varovainen, jopa siinä määrin, että eräät sen piirteet aiheuttaisivat valiokunnalle vakavan uskottavuusongelman. Ja tuosta uskottavuusongelmasta puolestaan seuraa, ettei tiedusteluvalvontavaliokunnan olemassaololle tai toiminnalle tulisi antaa suurta painoarvoa esimerkiksi silloin, kun Euroopan ihmisoikeustuomioistuin aikanaan arvioi tehokkaiden oikeussuojakeinojen vaatimusta.
Tiedusteluvalvontavaliokunnassa olisi vain yksitoista jäsentä ja kaksi varajäsentä (11 +2). Tätä perustellaan mm. valvontatehtävän luottamuksellisuudella. Huomiotta on kuitenkin jäänyt, että myös muut eduskunnan valiokunnat käsittelevät luottamuksellisia asioita – mm. ulkoasiainvaliokunta (17 + 9) ja suuri valiokunta (25 + 13). Ei voi välttyä mielikuvalta, että ehdotetun suppean jäsenmäärän taustalla on tosiasiassa pyrkimys poimia tiedusteluvalvontavaliokuntaan kansanedustajia, jotka eivät ainoastaan ole luotettavia salassapidon kannalta vaan jotka myös nauttivat suojelupoliisin ja sotilastiedustelun luottamusta (ks. myös edellä jo mainittu Seppo Tiitisen haastattelu).
Ehdotusluonnoksen ydinkohdaksi muodostuukin eduskunnan työjärjestyksen 17 §:n muutos, jonka mukaan tiedusteluvalvontavaliokunnan jäsenehdokkaista hankittaisiin laaja turvallisuusselvitys. Suojelupoliisilta siis kysyttäisiin, kelpaavatko eduskuntaryhmien ehdottamat kansanedustajat valvomaan suojelupoliisin ja sotilastiedustelun toimintaa. Suojelupoliisi voisi kytkeä myös pääesikunnan mukaan ehdokkaiden arviointiin. Tarvittaessa eduskunnan puhemies sitten ”keskustelisi” ehdotettujen henkilöiden kanssa turvallisuusselvityksen tuloksista.
Suomen valtiosääntö perustuu perustuslain 2 §:ssä ilmaistuun kansansuvereniteettiin. Siitä seuraa samassa säännöksessä ilmaistu eduskunnan asema ylimpänä valtioelimenä. Perustuslain 29 §:n mukaan kansanedustaja on velvollinen noudattamaan oikeutta, totuutta ja perustuslakia, eivätkä häntä sido mitkään muut määräykset. Ja 30 §:n mukaan kansanedustajaa ei saa estää hoitamasta edustajantointaan. Näiden säännösten valossa on ymmärrettävää – suorastaan itsestään selvää – ettei eduskunnan omissa asioissaan tekemiä päätöksiä esimerkiksi jäsenten valinnasta valiokuntiin voida perustuslakia loukkaamatta asettaa riippuvaisiksi minkään ulkopuolisen tahon – kaikkein vähiten hallitustahon – hyväksynnästä.
Suojelupoliisin oikeuttaminen seulomaan tiedusteluvalvontavaliokunnan jäseniksi ehdotettujen kansanedustajien sopivuutta tähän tehtävään olisi tiedustelun parlamentaarisen valvonnan irvikuva. Tiedustelun valvojien valintaa ei tule tehdä valvonnan kohteiden arviosta riippuvaiseksi. Puhemiesneuvoston luonnos eduskunnan työjärjestyksen muuttamiseksi on ristiriidassa perustuslain 2, 29 ja 30 §:ssä ilmaistun eduskunnan täysivaltaisuusperiaatteen kanssa.
Martin Scheinin
Perustuslakiblogi 
Valiokunnan jäsenten valinta voisi voisi sujua hyvin myös suojelupoliisin hyväksynnällä. Perustuslain mukaan ”kansanedustajaa ei saa estää hoitamasta edustajantointaan”, mutta tuo ei varmaankaan anna kenelle tahansa kansanedustajalle oikeutta osallistua minkä tahansa valiokunnan toimintaan. Ehtoja voi olla erilaisia – sukupuolikiintiöistä ja pätevyysvaatimuksista puolueen tai muun tahon hyväksyntään.
Käytännössä suojelupoliisille ei tarvitsisi antaa suoraa veto-oikeutta. Järjestelmän voisi toteuttaa tätä pehmeämmin esimerkiksi niin, että laaja turvallisuusselvitys tehtäisiin kaikista kansanedustajista, jotka ilmaisevat halukkuutensa toimia jossain vaiheessa tuossa valiokunnassa. Näin eduskunta voisi valita haluamansa jäsenet tuosta kelpuutettujen joukosta. Tässä pitää kai olettaa, että suojelupoliisi antaisi useimmille ehdokkaille hyväksyntänsä, eikä näin voisi suoraan päättää sitä, kenet sitä valvomaan lopulta asetetaan. (Turvallisuusselvitysten tulokset voisi haluttaessa pitää poissa julkisuudesta esimerkiksi niin, että kansanedustaja pyytäisi laajan turvallisuusselvityksen itsestään, ja vasta tulokset saatuaan ilmoittautuisi ehdokkaaksi.)
Jos valiokunta käsittelee salaiseksi luokiteltua tietoa, ainoa taho, joka Suomessa kykenee valiokuntaan sopivuutta täydellä asiantuntemuksella arvioimaan on valitettavasti suojelupoliisi, joten jokin tällainen syklinen ratkaisu on ehkä välttämätön, jos kelpoisuusvaatimuksista halutaan pitää kiinni. Jos poliitikot tekisivät itseään koskevat kelpoisuuspäätökset itse, tämä johtaisi toisenlaisiin itsensä valvomisen ongelmiin. Oletan tässä, että näin laajalti salaisen materiaalin käyttöä vaativiin tehtäviin myös kansanedustajilta vaaditaan jonkinlainen turvallisuusselvitys tai vastaava hyväksyntä (turvallisuusselvityslain 20§).
Martin Scheinin vastaa: Turvallisuusselvityslain nojalla Suojelupoliisi ei suoranaisesti ota kantaa henkilön luotettavuuteen, se ”vain” tekee laajan selvityksen henkilöstä ja tarvittaessa tämän läheisistä, ja tarvittaessa haastattelee henkilöä, antaakseen sitten antaa tilaajalle (tässä tapauksessa eduskunnalle) kokoamansa kansion. Ehdotettu järjestely olisi ainutlaatuinen, kun missään muussa asiassa eduskunnan ulkopuolisia tahoja ei ole kytketty mukaan (esim.) valiokuntien jäsenten valintaan. Myös muissa valiokunnissa kuitenkin käsitellään luottamuksellisia tietoja ja asiakirjoja.
Näkemäni perustuslaillisen ongelman aiheuttaa ehdotetun järjestelyn ad hoc -luonne. Turvallisuusselvitystä haettaisiin vain silloin, kun kansanedustaja on ehdokkaana Supon toimintaa valvovaan valiokuntaan. Siksi siitä muodostuu mekanismi, jossa Supo seuloo omat valvojansa. Selvityksen laadinta ja antaminen on suoraan sidottu kansanedustajan ehdokkuuteen tulla valituksi Suopoa valvovaan valiokuntaan. Hieman paradoksaalisesti olisi vähemmän ongelmallista, jos kaikista kansanedustajista vaalikauden alkaessa tehtäisiin laaja turvallisuusselvitys ja se annettaisiin edustajalle itselleen ja suljettaisiin eduskunnan kassakaappiin.
Martin Scheinin