Kuten Lauri Koskentausta tässä blogissa on avannut, viime viikolla eduskunnassa taitettiin peistä eduskunnan työjärjestyksen tulkinnasta. Kuinka monta kertaa ns. ainoan käsittelyn asiassa voitiin esittää pöytäämistä? Kerran, kaksi vai peräti loputtomasti?
Niin eduskunnan virkamiehet kuin puhemiehet ehtivät kääntää takkinsa työjärjestyksen tulkinnoissa lukuisia kertoja. Lopulta eduskunnan täysistunnossa perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Antti Rinne ilmoitti, että perustuslakivaliokunta ottaa työjärjestyksen tulkittavaksi omana asianaan (ns. O-asiana).
Mutta voiko perustuslakivaliokunta ryhtyä itsenäisesti tulkitsemaan eduskunnan työjärjestystä O-asiana? Väitän, että valiokunta ei voi näin tehdä.
Alkuun on todettava, että jos puhemiehen ja täysistunnon välille olisi syntynyt työjärjestyksen tulkinnasta perustuslain 42 § 2 momentin mukainen ristiriita, jossa perustuslakivaliokuntaa olisi tarvittu perustuslaissa säädetyllä tavalla erotuomariksi, asia olisi lähetty perustuslakivaliokuntaan M-asiana, valiokunta olisi selvittänyt työjärjestyksen tulkintaa asiantuntijoita kuullen ja lopulta muodostanut kantansa siten, että valiokunnan tulkinta asiassa olisi sitonut suoraan perustuslain nojalla puhemiestä ja sitä kautta täysistuntoa. Mutta näin ei siis tapahtunut.
Eduskunnan työjärjestyksen tulkinta pöydällepanojen määrää koskevilta osin ei siis lopulta tullut viime viikolla lähetetyksi perustuslakivaliokuntaan, koska viime metreillä puhemies muutti tulkintaansa siten, ettei puhemiehen ja täysistunnon välille muodostunutkaan jännitettä työjärjestyksen tulkinnasta. Vaikka työjärjestyksen tulkintaongelma ikään kuin oli nousemassa esiin, se ei kuitenkaan noussut. Lopulta mitään ei tapahtunut. Täysistunnon ja puhemiehen välillä vallitsi kuin vallitsikin yksimielisyys työjärjestyksen tulkinnasta: pöydällepanoja saattoi tehdä useita, vaikka aamuyön tunteina puhemies (tai tarkemmin ottaen varapuhemies puhemiehen tehtävää hoitaen) olikin toisin todennut.
Puhemies lopulta siis tulkitsi, että pöydällepanoja saattoi tehdä useita. Tämä muodostui samalla lopulta täysistunnon tahdoksi työjärjestyksen tulkinnasta. Olikin perin yllättävää, että tässä tilanteessa jännitteen lauettua perustuslakivaliokunnan puheenjohtajana toimiva kansanedustaja käytti täysistunnossa puheenvuoron, jossa hän ilmoitti perustuslakivaliokunnan alkavan käsitellä asiaa, jota täysistunto ei perustuslakivaliokuntaan lähettänyt.
Valiokuntien ja täysistunnon suhde
Eduskunnassa valiokuntien tehtävänä on valmistella täysistunnolle ja toisille valiokunnille asioita, jotka on valiokuntaan lähetetty. Asiat tulevat valiokunnissa siten vireille pääasiassa jollakin vireillepanoasiakirjalla lähetettyinä, sillä valiokunnilla ei ole lähtökohtaisesti itsellään aloiteoikeutta. Asiaan on joitain poikkeuksia, joihin en mene tässä sen lähemmin, sillä ne liittyvät esimerkiksi tarkastusvaliokunnan, perustuslakivaliokunnan tai valtionvarainvaliokunnan erityistehtäviin, joista ei nyt ole kyse. Vireillepanoasiakirjasta riippuen asioita kutsutaan HE-, LA-, TPA-, TAA-, LTA-, ETJ-, KAA-asioiksi ja niin edelleen. Lopulta tullaan kaatoluokkaan muut asiat eli M-asiat, jollaisena työjärjestyksen tulkinta olisi perustuslain 42.2 §:n nojalla vireille tullut, jos puhemiehen ja täysistunnon väliin olisi tarvittu erotuomaria.
Näiden ohella valiokuntatyöhön on vakiintunut myös omien asioiden eli O-asioiden kategoria. Sitä kuvataan eduskunnan valiokuntaoppaassa näin:
”Valiokunnalla on perustuslain 47 §:n 2 momentin nojalla oikeus saada valtioneuvostolta tai asianomaiselta ministeriöltä selvitys toimialaansa kuuluvasta asiasta. Valiokunta voi selvityksen johdosta antaa asiasta lausunnon valtioneuvostolle tai ministeriölle.”
Perustuslakivaliokunta on hiljan käsitellyt O-asiana esimerkiksi eduskunnan tiedonsaantioikeuksien toteutumista ja kiinnittänyt huomion siihen, että valtioneuvoston toiminnassa on tältä osin ollut puutteita. Tämä tiedonsaantioikeuksien toteutumista koskeva O-asia osuu erittäin hyvin valiokuntaoppaan kuvaukseen, kun taas perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Antti Rinteen täysistunnossa viime viikolla käyttämän puheenvuoron mukainen eduskunnan työjärjestyksen oma-aloitteiseen selventämiseen ryhtyminen sopii puolestaan todella huonosti O-asioiden kehykseen.
Miksi se sopii huonosti? Tiivistetysti kysymys on täysistunnon ja puhemiehen varpaille hyppäämisestä. Valtiovalta kuuluu Suomessa kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. Päätökset valtiopäivillä tehdään lähtökohtaisesti täysistunnossa ja muut eduskunnan rakenteet tukevat täysistuntoa. Täysistunto on siis eduskunnan ylin päättävä elin. Koska työjärjestyksen tulkinnassa ei lopulta esiintynyt viime viikolla täysistunnon päätöksenteossa epäselvyyttä eikä tällaisen epäselvyyden käsittely ole tullut muutoinkaan millään vireillapanoasiakirjalla vireille perustuslakivaliokunnassa, on täysistunnon aseman kunnioittamisen näkökulmasta ongelmallista, jos perustuslakivaliokunta alkaa O-asiana työjärjestyksen tulkintaa käsittelemään. Voidaan jopa sanoa, että siinä perustuslakivaliokunta ikään kuin ottaa varaslähdön alkaessaan käsittelemään sinällään sen tehtäväpiiriin kuuluvaa asiaa tilanteessa, jossa asia ei ole tullut säädetyllä tavalla valiokunnassa vireille (kuten sanottua työjärjestyksen tulkinta voisi tulla vireille esim. M-asiana).
Perustuslakivaliokunnan pitäisi nyt yksiselitteisesti torjua puheenjohtajansa täysistunnossa ilmaisema ajatus siitä, että valiokunta alkaa selventämään työjärjestyksen tulkintaa O-asiana. Suutari pysykööt lestissään ja perustuslakivaliokunta sille säädetyssä erotuomarin roolissa. Jos jokin asia on tarkoitus käsitellä jonakin muuna asiana kuin O-asiana, älkööt sitä alettako O-asiana käsittelemään!
Selvityksen tilaaminen O-asiana
Valiokuntaoppaan mukaan:
”Valiokunta voi käsitellä O-asioina myös muita toimialaansa kuuluvista asioista laatimiaan tai laadituttamiaan selvityksiä, kuten tutkimusraportteja.”
Eräissä valiokunnissa, kuten tulevaisuusvaliokunnassa, käsitellään runsaasti tällaisia selvityksiä. Perustuslakivaliokunnalla ei ole kuitenkaan ollut tapana teetätyttää O-asioina käsiteltäviä raportteja toimialaansa kuuluvista asioista. Voisiko valiokunta nyt kuitenkin poiketa tästä linjasta? Voisiko valiokunnan puheenjohtajan ajatella ajaneen takaa tällaista uutta avausta valiokunnan toimintakulttuurissa?
Sinällään voitaisiin toki ajatella, että valiokunta voisi nyt tilata O-asiana valtiosääntöasiantuntijoilta selvityksen työjärjestyksen pöytäämissääntelyn tulkinnasta. Tämän jälkeen valiokunta voisi lausua näkemyksensä asiassa esimerkiksi pöytäkirjakannanottona, joka ei tokikaan millään tavalla sitoisi puhemiestä tai täysistuntoa, koska kannanotto on syntynyt menettelyssä, jolla ei ole oikeudellista sitovuutta. Selvityksen yhteydessä voisi nousta esiin myös tarve käynnistää työjärjestyksen uudistusprosessi.
Tätä pikaisesti ajatellen hyvältä tuntuvaa ajatusmallia haastaa kuitenkin asiaa tarkemmin ajatteltaessa esimerkiksi se, ettei työjärjestyksen uudistamisen käynnistämisen arviointi kuitenkaan kuulu mitenkään perustuslakivaliokunnan tehtäväpiiriin aloitevallan asiassa ollessa lähtökohtaisesti puhemiesneuvostolla. Jos siis eduskunta haluaisi tilata selvityksen työjärjestyksen tulkinnasta ja sen mahdollisesta uudistustarpeesta, asia kuuluisi oikeastaan perustuslakivaliokunnan sijaan puhemiesneuvostolle. Asiaa ei nähdäkseni mitenkään muuta sekään seikka, että työjärjestyksen täysistuntokäsittelyä varten perustuslakivaliokunta toimii mietintövaliokuntana.
Tässä nousee esiin erinäisiä eduskunnan sisäisen säännöstön valmisteluun ja sen kehittämiseen liittyviä kysymyksiä, joista olisi varmasti tarve käydä periaatteellista keskustelua. Vaikuttaa kuitenkin ilmeiseltä, että eduskunnan olisi syytä selvityttää tästäkin näkökulmasta työjärjestyksen toimivuutta ja mahdollista uudistamistarvetta muutoin kuin alkamalla käsittelemään asiaa perustuslakivaliokunnassa O-asiana.
Miten sitten pitäisi menetellä?
Sanotusta huolimatta on selvää, että eduskunnan työjärjestys kaipaa käsillä olevilta osin täsmennystä. Lauri Koskentausta on omassa kirjoituksessaan tässä blogissa tuonut hyvin esiin, kuinka tähän on tultu.
Jos perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Rinne erehtyi viime viikolla täysistunnolle O-asiakäsittelystä puhuessaan, miten asiassa sitten pitäisi oikein menetellä?
Lähtökohtaisesti työjärjestyksen muuttaminen pitäisi laittaa vireille puhemiesneuvoston esityksellä (PNE-asia) perustuslain 34.3 §:n ja eduskunnan työjärjestyksen 6.1 §:n mukaisesti. Jopa yksittäinen kansanedustajakin voi tehdä esityksen (ETJ-asia) eduskunnan työjärjestyksen muuttamiseksi työjärjestyksen 21 §:n mukaisesti. Oikeastaan siis Antti Rinteen olisi pitänyt viime viikolla muistaa puhuvansa täysistunnossa kansanedustajan roolissa ja ilmoittaa tekevänsä ETJ-asiana esityksen työjärjestyksen täsmentämiseksi sen sijaan, että hän perustuslakivaliokunnan puheenjohtajan roolissa ilmoitti käyttävänsä O-asian muodossa sellaisia toimivaltuuksia, joita hänen johtamallaan valiokunnalla ei O-asian muodossa ole.
On tärkeää, että työjärjestyksen tulkinnanvaraiseksi osoittautunutta kohtaa täsmennetään. Mutta aivan samoin on tärkeää, että se tapahtuu eduskunnan toimintaa koskevia muotoseikkoja ja täysistunnon asemaa kunnioittaen.
Pauli Rautiainen
valtiosääntöoikeuden dosentti
Edit 17.5.2021. Kirjoitukseen on lisätty sähköpostipalautteen perusteella uusi teeman käsittelyä tarkentava jakso otsikon ”Selvityksen tilaaminen O-asiana” alle.
Perustuslakiblogi 
Jos sen esittää ns. yksittäisenä edustajana niin miten tämä rautiainen siihen suhtautuu