Eduskunnan päätöksentekomenettelyt saivat helatorstaiviikon poliittisessa keskustelussa poikkeuksellisen paljon huomiota. Yksi osa menettelytapoja koskevaa keskustelua oli keskustelu pöydällepano-oikeuden sisällöstä. Pöydällepanolla tarkoitetaan eduskunnassa sitä, että eduskunta päättää jättää asian ”pöydälle” odottamaan erikseen päätettävää myöhempää istuntoa. Viikon aikana osoittautui, että eduskunnan työjärjestyksen asiaa koskevat säädökset eivät ole täysin yksiselitteisiä. Tällä tekstillä yritän muodostaa kuvaa, mitä sääntely sanoo pöydällepanosta täysistunnossa ja mitä eri näkökulmia asiaan liittyy. Sen sijaan en tule tekstissä ottamaan kantaa siihen, miten keskustelua herättäneessä tilanteessa työjärjestystä olisi tullut tulkita, vaan keskityn asiaan yleisemmällä tasolla.
Tapahtumaketju elpymispakettiasiassa
Käsiteltäessä ns. EU:n elpymispaketin omien varojen päätöstä (HE 260/2020 vp) koskeva täysistuntokäsittely alkoi 12.5.2021. Ensimmäinen keskustelu pöydällepanosta käytiin 13.5., kun edustaja Berg esitti asian pöydällepanoa seuraavaan samana päivänä pidettävään täysistuntoon. Eduskunta äänesti lopulta siitä, pannaanko asia pöydälle seuraavaan samana päivänä järjestettävään istuntoon vai edustaja Koposen esittämällä tavalla 21.5. istuntoon. Asian käsittely jatkui enemmistön päätöksen mukaan 13.5.
Pöydällepanosta jatkettiin keskustelua 14.5., kun edustaja Vähämäki esitti pöydällepanoa 30.6. pidettävään täysistuntoon. Puhemies kieltäytyi ottamasta esitystä käsiteltäväksi, koska katsoi, että eduskunnan työjärjestyksen 57 § estäisi pöydällepanon uudestaan. (Puhemiehen kieltäytymisestä järjestelmänä tarkemmin aiemmassa tekstissäni viime vuodelta.)
Tämän jälkeen käytiin keskustelu siitä, että hyväksyykö eduskunta tulkinnan vai tulisiko asia lähettää perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi perustuslain 42 § 2 momentin mukaista arviointia varten.
Puhemiehen lopulta muutettua tulkintaansa, ei perustuslakivaliokuntaan lähettämisestä äänestetty, vaan 14.5. äänestettiin siitä, jatketaanko keskustelua samassa istunnossa. Eduskunta jatkoi asian käsittelyä samassa istunnossa.
Keskustelua siitä, montako kertaa esityksen voi panna pöydälle odottamaan seuraavaa käsittelyä on käyty pitkin viikkoa. Elpymispakettia koskeva keskustelu päättyi varhain 15.5., joten varsinaisesti tähän kysymykseen ei palata enää tämän keskustelun osana. Perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Antti Rinne ilmoitti täysistunnossa 14.5. esittävänsä, että perustuslakivaliokunta ottaisi pöydällepanosääntöjen tulkinnan omana asiana arvioitavakseen.
Pöydällepano on mahdollista myös muutamissa muissa tilanteissa kuin mietinnön käsittelyvaiheessa, mutta koska em. tapahtumaketjun fokus liittyi sen pykälän tulkintaan, keskityn tässä tekstissä vain mietinnön pöydällepanoa koskevaan kysymyksenasetteluun.
Pöydällepano-instrumentin taustasta
Esityksen pöydällepanon tarkoituksena on ennen kaikkea antaa päätöksentekijöille lisää aikaa perehtyä esitykseen ja muodostaa oma kantansa asiaan. Pöydällepano on ollut osa nykymuotoisen eduskunnan käsittelyn toimenpidevalikoimaa sen alusta alkaen. Esimerkiksi vuoden 1906 valtiopäiväjärjestyksen 56 §:ssä säädettiin mietinnön pöydällepanosta seuraavasti
”Valiokunnan mietintö on, kun se ensikerran esitellään, pantava pöydälle. Seuraavalla kerralla esiteltäessä on se, keskusteltua tai keskustelutta, vielä pöydälle pantava, jos kaksi jäsentä tai useammat sitä pyytävät, mutta kun asia kolmannen kerran tulee esille, älköön sitä enää pöydälle pantako.”
Vastaava menettely sisällytettiin myös vuoden 1928 valtiopäiväjärjestyksen 65 §:ään, jonka mukaan
”Valiokunnan mietintö on, kun se ensi kerran esitellään, pantava pöydälle. Seuraavalla kerralla esiteltäessä on se, keskusteltua tai keskustelutta, vielä pöydälle pantava, jos kaksi jäsentä tai useammat sitä pyytävät, mutta kun asia kolmannen kerran tulee esille, älköön sitä enää pöydälle pantako.
Mitä edellisessä momentissa on säädetty, ei koske suuren valiokunnan mietintöä, joka kuitenkin, kun se ensi kerran esitellään, pöydälle pantakoon, jos kaksi edustajaa tai useammat sitä pyytävät.”
Valtiopäiväjärjestys sisälsi siis pitkään yksiselitteisen säännön siitä, miten monta kertaa mietinnön voi panna pöydälle sen ensimmäisessä käsittelyssä. Tuolloin voimassaolleesta sääntelystä on syytä todeta, että silloin lakiesitykset otettiin täysistunnossa kolmeen käsittelyyn ja kaikki lakiehdotukset vietiin suuren valiokunnan käsiteltäväksi, joten menettely on sisältänyt enemmän käsittelyvaiheita ja prosessi on sinänsä ollut pidempi, eikä tämä säädös ole täysin vertailukelpoinen nykytilaan. Nykyinen lakiesitysten 1. käsittely on jossain määrin yhdistelmä aiempaa 1. ja 2. käsittelyä.
Pöydällepano-oikeuden muutoksesta 1990
Valtiopäiväjärjestyksen muutoksella, jolla ensisijaisesti toteutettiin eduskunnan valiokuntalaitoksen uudistus, toteutettiin myös pöydällepanosääntelyn tarkistus. Suuren valiokunnan asemaan tehtyjen muutosten vuoksi mietinnön pöydällepano-oikeuteen tehtiin teknisiä muutoksia. Tämän lisäksi tuolloin annetussa hallituksen esityksessä todettiin seuraavaa:
”Lisäksi ehdotetaan, että esiteltäessä toisessa käsittelyssä erikoisvaliokunnan mietintö uudelleen eli silloin, kun asiaa ei ole päätetty lähettää ensimmäisessä käsittelyssä suureen valiokuntaan, mietintöä ei pykälän 2 momentin nojalla enää voitaisi panna pöydälle ensimmäistä käsittelyä koskevan 1 momentin säännösten mukaisesti. Erikoisvaliokunnan mietinnön pöydällepano olisi siten toisessa käsittelyssä mahdollista vain eduskunnan päätöksellä. Myös pykälän sanontaa on selkeytetty.” (HE 89/1990 s. 12)
Lopulta valtiopäiväjärjestyksen pykälä sai muodon:
65 § (30.11.1990/1056)
Erikoisvaliokunnan mietintö on, kun se ensi kerran esitellään, pantava pöydälle. Esiteltäessä mietintö seuraavan kerran ensimmäiseen käsittelyyn on se keskustelun jälkeen tai ilman keskustelua vielä pantava pöydälle, jos kaksi jäsentä sitä pyytää, mutta kun asia ensimmäisessä käsittelyssä tapahtuneen pöydällepanon jälkeen tulee siinä uudelleen esille, ei sitä enää voida panna pöydälle.
Mitä 1 momentissa on säädetty, ei koske toista käsittelyä. Suuren valiokunnan mietintö on kuitenkin sitä ensi kerran esiteltäessä pantava pöydälle, jos kaksi edustajaa sitä pyytää.
Pöydällepano-oikeuden uusi sääntely perustuslakiuudistuksessa
Perustuslakiuudistuksessa siirryttiin yhden yhtenäisen perustuslain malliin aiemman neljän erillisen perustuslain sijaan. Tämän uudistuksen osana perustuslakina olleen valtiopäiväjärjestyksen kaikkia säädöksiä ei siirretty sellaisenaan perustuslakiin, vaan osa säädöksistä päätettiin tietoisesti siirtää eduskunnan työjärjestyksellä määriteltäväksi. Perustuslain esitöissä tätä sääntelyratkaisua on perusteltu mm. näin:
”Eduskunnan mahdollisuuksia kehittää omia työtapojaan nykyistä joustavammin lisättäisiin siittämällä yksityiskohtaisia menettelysäännöksiä eduskunnan työjärjestykseen. Eduskunnan työjärjestykseen siirrettäisiin muun muassa puheenvuorojärjestystä ja pöydällepanoa koskevat säännökset samoin kuin kirjallista kysymystä sekä kyselytunteja ja ajankohtaiskeskusteluja koskevat säännökset.” (HE 1/1998 s. 86)
Perustuslain tavallista lainsäätämismenettelyä koskevan 72 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettiin asiasta, että
”Valtiopäiväjärjestyksen 64 ja 65 §:n mukaiset pöydällepanosäännökset ehdotetaan kokonaisuudessaan siirrettäviksi eduskunnan työjärjestykseen. Tässä yhteydessä on pöydällepanosäännöksin ja käytännön toimenpitein tarkoitus varmistaa edustajille riittävä mahdollisuus asiaan perehtymiseen ennen ensimmäistä käsittelyä ja sen aikana.” (HE 1/1998 vp s. 122)
Pöydällepano-oikeutta koskevan sääntelyn siirron eduskunnan työjärjestyksessä määriteltäväksi voidaan katsoa olleen enemmän periaatteellinen tapa siirtää sääntelyä helpommin muutettavalle tasolle, kuin muuttaa merkittävästi sääntelyn sisältöä.
Eduskunnan työjärjestys on perustuslain 52 §:n mukaisesti eduskunnan itselleen hyväksymä työjärjestys, jossa määritellään tarkemmin eduskunnan menettelyistä. Työjärjestys tulee perustuslain mukaisesti hyväksyä tavallisessa lain säätämisjärjestyksessä, käytännössä eduskunnan itsensä valmistelemana puhemiesneuvoston ehdotuksesta. Eduskunnan työjärjestys on poikkeuksellinen säädös, koska se on lain säätämisjärjestyksessä hyväksytty säädös, vaikka ei varsinaisesti kuitenkaan laki. Aiemman valtiopäiväjärjestyksen ollessa perustuslaki, tuli sen muuttaminen tehdä vaikeutetussa järjestyksessä, kun eduskunnan työjärjestystä voidaan muuttaa tavallisessa lain säätämisjärjestyksessä.
Pöydällepano-oikeus työjärjestyksen mukaan
Eduskunnan työjärjestyksen 57 § korvasi aiemman valtiopäiväjärjestyksen pöydällepanoa koskevan sääntelyn. Pykälään otettiin erilliset määräykset pöydällepanosta lähetekeskustelussa, pakollisesta ensimmäisestä pöydällepanosta, pöydällepanosta 1. käsittelyssä ja ainoassa käsittelyssä sekä siitä, missä tilanteissa asiaa ei saa panna pöydälle.
Mietinnön valmistuttua tulee mietintö jättää kerran pöydälle. Tämän tarkoituksena turvata edustajien mahdollisuus perehtyä riittävästi mietintöön ja valmistautua mahdollisiin vastaesityksiensä laatimiseen. Esitöissä tästä lausuttiin:
”Mietinnön pakollista pöydällepanoa koskevan säännöksen tarkoituksena on turvata edustajille mahdollisuus tutustua valmistuneeseen mietintöön. Perustuslain 41 ja 72 §:n mukaan siirrytään lakiehdotusten käsittelyssä kolmesta käsittelystä kahteen käsittelyyn. Jotta edustajille tästä muutoksesta huolimatta jäisi riittävä aika perehtyä mietintöön ennen lakiehdotuksen sisällön kannalta ratkaisevan käsittelyn alkamista, ehdotetaan, että asia pantaisiin pääsääntöisesti pöydälle aikaisintaan seuraavana päivänä pidettävään istuntoon. Näin edustajille jää myös aikaa valmistella ja tehdä pykäläkohtaiset muutosehdotukset 58 §:n mukaisesti viimeistään 3 tuntia ennen täysistuntoa. Mahdollisuutta erityisestä syystä panna asia pöydälle jo samana päivänä pidettävään istuntoon tulisi käyttää vain poikkeuksellisesti kiireellisissä tilanteissa eikä silloin, kun asia on senlaatuinen, että siihen perehtyminen vaatii aikaa.” (PNE 1/1999 s. 33)
Pakollisen pöydällepanon jälkeen asia pannaan pöydälle ensimmäisessä käsittelyssä, yhdessä käsittelyssä ja ainoassa käsittelyssä, jos kaksi edustajaa sitä pyytää. Asiaa koskevan eduskunnan työjärjestyksen 57 §:n 3 momentin mukaisesti:
”Ensimmäisessä käsittelyssä sekä 54 ja 55 §:ssä tarkoitetussa käsittelyssä asia pannaan tämän jälkeen kannatetusta ehdotuksesta kerran pöydälle. Muutoin asia pannaan pöydälle, jos eduskunta niin päättää.”
Ensimmäisessä käsittelyssä esitettävän ehdotuksen jo pitkään tulkittu johtavan pöydällepanoon, mutta pöydällepanon ajankohta jää äänestyksessä ratkaistavaksi, jos siitä on tehty useita esityksiä, vaikka tästä ei olekaan erillistä säädöstä. Pykälässä tai vuoden 1999 esitöissä ei lausuttu tarkemmin pöydällepanon määrästä valtiopäiväjärjestystä vastaavalla tavalla. Esitöissä todettiin lähinnä seuraavasti:
”Tämän jälkeen ensimmäisessä käsittelyssä, yhdessä käsittelyssä ja ainoassa käsittelyssä samoin kuin toisessa käsittelyssä asia pannaan pöydälle vain, jos siitä tehdään kannatettu ehdotus, jonka eduskunta äänestyksessä hyväksyy. — Kun on tehty kannatettu ehdotus pöydällepanosta tai muusta päiväjärjestyksen asian asiallisen käsittelyn keskeyttävästä toimenpiteestä, kuten valiokuntaan lähettämisestä, tehdään tästä ehdotuksesta päätös ensin, ennen kuin jatketaan asian asiallista käsittelyä. Jollei ehdotusta hyväksytä, jatketaan keskustelua antamalla aikaisemmin pyydetyt, mutta ehdotuksenjohdosta käyttämättä jääneet puheenvuorot. Samoin menetellään jatkettaessa keskustelua siinä istunnossa, johon asia on päätetty jättää pöydälle. ” (PNE 1/1999 vp s. 34)
Työjärjestyksen 57 §:ää täsmennettiin esityksellä vuonna 2010. Tuolloin 57 §:n aiempi 2 momentti jaettiin kahteen osaan sääntelyn selkeyttämiseksi:
”Pöydällepanosääntelyn selkeyttämiseksi ehdotetaan, että pykälän 2 momentti jaetaan kahteen osaan siten, että momenttiin jäisi vain säännös valiokunnan mietinnön pöydällepanosta. Pykälän 3 momenttiin otettaisiin nykyinen säännös pöydällepanosta ensimmäisessä käsittelyssä sekä muissa tilanteissa. Nykyisen 2 momentin kolmannen virkkeen mukaan ensimmäisessä käsittelyssä sekä 54 ja 55 §:ssä tarkoitetussa käsittelyssä asia voidaan panna kerran pöydälle, jos kaksi edustajaa sitä pyytää. Käytännössä tämä tarkoittaa, että pöydällepanosta tehdään kannatettu ehdotus. ”
Viimepäivien pöydällepanoa koskevan keskustelun ytimessä on ollut siis kysymys siitä, tulkitaanko työjärjestyksen 57 §:n 3. momentin sisältävän rajaus pöydällepanojen määrästä vai ei. Kyseinen momentti ei varsinaisesti sisällä yksiselitteistä määräystä tästä, toisin kuin esimerkiksi saman pykälän 1. momentti, joka sallii pöydällepanon lähetekeskustelussa vain kerran. Julkisessa keskustelussa on osoittautunut, että kyseistä työjärjestyksen momenttia voinee lukea useilla eri tavoilla. Sitä voitaneen lukea ainakin siten, että koska siinä ei ole säädetty esim. valtiopäiväjärjestyksen 65 §:ää vastaavaa määräystä siitä, montako kertaa pöydällepano olisi sallittua, jolloin sellaista rajausta ei olisi. Toisaalta voitaneen katsoa, että koska sinänsä säädöstä siirrettäessä valtiopäiväjärjestyksestä eduskunnan työjärjestykseen ei suoraan lausuttu, että aiemmasta rajauksesta 1. käsittelyssä olisi tarkoitus luopua. Tällöin esitöiden sanamuotoja voisi sinänsä tulkita myös siten, että pöydällepanon määrä olisi rajattu, kun sanamuotoa perustelujen ja aiemman käytännön valossa voisi lukea myös näin. Mahdollisia pykälän tulkintatapoja voi olla myös muitakin. Koska tämän kirjoituksen tarkoituksena on keskittyä taustoittamaan pöydällepanoinstituution roolia, en syvenny tässä yhteydessä tarkemmin arvioimaan näiden kahden erilaisen tulkinnan perusteluja.
Pöydällepanon käytöstä
Viime vuosina pöydällepanoa on käytetty eräinä kertoina erityisesti sen edistämiseksi, että asia olisi käsiteltävänä toisena, mahdollisesti pöydälle panoa esittävän kannalta poliittisesti parempana ajankohtana. Pöydällepanoesityksiä on tehty esimerkiksi (ainakin osittain) vastuuministerin salista poissaolon vuoksi ja asian lisäperehtymisajan saamiseksi. Toisaalta pöydällepanoesityksen käyttö instrumenttina on ollut myös riidanalaista, kuten keväällä 2015, kun edustaja Rajamäen tekemä pöydällepanoesitys käytännössä esti lakiesityksen loppuun käsittelyn vaalikauden päättyessä.
Pöydällepanoesityksen käytön rajoja on käsitelty ajoittain myös eduskunnan perustuslakivaliokunnassa. Mietinnössä 21/1983 perustuslakivaliokunta totesi, että tuolloisen valtiopäiväjärjestyksen 64 §:n määräys pöydällepanosta ”johonkin lähinnä seuraavista täysistunnoista” oli esteenä sille, ettei esitystä voinut panna pöydälle valtiopäivien viimeiseen istuntoon. Mietinnössä 14/1980 perustuslakivaliokunta taas totesi, että esitystä välikysymyksen pöydällepanosta ei voitu ottaa käsiteltäväksi enää keskustelun päättämisen jälkeen, vastaava kanta oli esitetty jo aiemmin perustuslakivaliokunnan mietinnössä 7/1953. Huomionarvoista on myös se, että viimeksi mainitussa mietinnössä perustuslakivaliokunta argumentoi kantaansa vakiintuneella parlamentaarisella käytännöllä:
”Se käsitys, että välikysymyskeskustelu on suoritettava keskeytymättä loppuun, saa tukea myös vakiintuneesta parlamentaarisesta käytännöstä. Perustuslakivaliokunnan tietämän mukaan ei välikysymystä tai valtioneuvoston tiedonantoa, jonka käsittelystä on voimassa vastaavat säännökset, ole edes ehdotettu kokonaisuudessaan pantavaksi pöydälle kuin yhden ainoan kerran, nimittäin 2 päivänä syyskuuta 1944, jolloin eräs valtioneuvoston tiedonanto oli eduskunnan käsiteltävänä.” (PeVM 7/1953 s. 2)
Pöydällepanon tarkoitus – lisäaikaa perehtyä vai vaikuttamista täysistunnon agendaan?
Yhtenä näkökulmana asiaan on vielä syytä esittää vielä kysymys pöydällepanoesityksen tarkoituksesta. Tässä tarkastelussa edellä on todettu, että esityölausumat viittaisivat tarkoituksen linkittyvän erityisesti siihen, että edustajille saadaan riittävästi aikaa asiaan perehtymiseen. Pöydällepanoa on käytetty viime aikoina usein myös asian siirtämiseen muutamilla päivillä toiseen ajankohtaan esimerkiksi vastuuministerin keskusteluun osallistumisen vaatimiseksi. Useimmiten pöydällepanoa koskevat esitykset ovatkin olleet ajallisesti lyhytkestoisia. Edellä mainittu ed. Rajamäen esitys asian pöydällepanosta on taas esimerkki pöydällepanoesityksestä, jolla käytännössä pyrittiin estämään lakiehdotuksen käsittely. Toisaalta elpymispakettia koskevassa edustaja Vähämäen esityksessä panna asia pöydälle 30.6.2021 saakka, eli noin 1,5 kuukauden päähän, oli kyse pyrkimyksestä siirtää asia täysistunnon agendassa huomattavasti eteenpäin. Pöydällepanon tarkoitus on osaltaan kysymys, josta olisi hyvä käydä eduskunnassa jatkokeskustelua, kun eduskunta mahdollisesti käy nyt arviointia siitä, miten työjärjestystä tulee tulkita.
Yhteenveto
Pöydällepano on osa kansanedustajien keinovalikoimaa erityisesti sen turvaamisessa, että he saavat riittävän ajan esityksen yksityiskohtiin perehtymiseen ja mielipiteen muodostamiseen. Aiempi valtiopäiväjärjestyksen sääntely oli ainakin paperilla ainakin osittain yksiselitteisempää sen osalta, miten monesti pöydällepano on mahdollista tietyissä tilanteissa. Nykyinen eduskunnan työjärjestys vaikuttaa jättävän aluksi todetussa tapahtumaketjussa hieman avoimeksi sen, kuinka monta kertaa pöydällepanoa voidaan esittää.
Tarkoituksenmukaista ei liene, että pöydällepanolla voisi loputtomasti pysäyttää asian käsittelyn täysistunnossa. Olisi hyvä, että asiassa otettaisiin kantaa sekä siihen, paljonko pöydällepanoa koskevia esityksiä voi tehdä sekä siihen, kuinka pitkälle ajallisesti pöydällepanoesitys voidaan tehdä. Jään mielenkiinnolla odottamaan, mikä on perustuslakivaliokunnan kanta asiaan, jos asia päätyy lopulta sinne kannanottoa varten. Kyse on kuitenkin eduskunnan omien sääntöjen tulkinnasta, joissa tulkintamonopoli on eduskunnalla. Eduskunta voi käytännössä päätyä sekä tulkitsemaan nykyistä työjärjestyksen sääntelyä että päätymään työjärjestyksen täsmentämiseen tältä osin.
Lauri Koskentausta
OTM, oikeustieteen tohtorikoulutettava (HY)
Perustuslakiblogi 
Jätä kommentti