Julkisessa keskustelussa EU:n turvapaikkajärjestelmää kritisoidaan usein vanhentuneeksi. Tasavallan presidentti toi tuoreessa ulkopoliittisessa linjapuheessaan tämän esille: Niinistö kysyi, soveltuvatko vanhat sopimukset nykyisiin olosuhteisiin, joissa valtiot vesittävät sopimuksia piikkilangoilla ja pushbackeilla, ja toivoi löydettäväksi ”tyydyttävää tasapainoa periaatteiden ja realiteettien välillä”.
Niinistö ei ole ensimmäinen, joka kritisoi EU:n turvapaikkajärjestelmää vanhentuneeksi. Onko järjestelmä siis vanhentunut? Ovatko sen oikeudelliset reunaehdot vanhentuneet? Tämän kirjoituksen tarkoituksena on analysoida, mistä puhumme, kun puhumme EU:n turvapaikkajärjestelmän vanhentumisesta, ja sitä kautta auttaa ymmärtämään järjestelmää ja sen nykyisiä ja tulevia haasteita.
Kirjoitukseni viesti pähkinänkuoressa on tämä: jos järjestelmää kritisoi vanhentuneeksi, on olennaista viedä päättelyketju loppuun asti ja tarkentaa, mitä muutoksia järjestelmään tulisi tehdä – ja toisaalta myös ymmärtää, mitä muutoksia ei ole mahdollista tehdä. Järjestelmän vanhentuminen voi nimittäin viitata moneen eri asiaan.
Järjestelmän vanhentuminen ja sen oikeudellisten reunaehtojen vanhentuminen ovat ensinnäkin kaksi eri asiaa. Lisäksi vanhentumiseen vaikuttavat ulkoisten syiden – kuten ilmastonmuutoksesta johtuvan siirtolaisuuden ja Afganistanissa kytevän kriisin – lisäksi myös sisäiset syyt.
Sisäisiä ja ulkoisia syitä ei voi täysin erottaa toisistaan. On kuitenkin olennaista hahmottaa, että EU:n turvapaikkajärjestelmä rapautuu myös sisältä päin. Väitän, että järjestelmän oikeudellisten reunaehtojen vanhenemista suurempi ongelma on se, että järjestelmään kohdistuvat odotukset ovat vanhentuneita. Juridisen järjestelmän ei voi olettaa yksin ratkaisevan haasteita, jotka eivät ole luonteeltaan juridisia.
Turvapaikkajärjestelmä esitetään usein staattisena systeeminä, jota turvapaikanhakijat väärinkäyttävät pyrkiessään Eurooppaan paremman elämän perässä. Tämä kuva on kuitenkin yksipuolinen: turvapaikkajärjestelmästä on pikemminkin tullut poliittisen painostuksen työkalu, jota väärinkäyttävät niin EU:n jäsenvaltiot kuin EU itsekin – sikäli kuin EU:ta edes voi erottaa jäsenvaltioiden pyrkimyksistä ja toiveista turvapaikkapolitiikassa.
EU:n turvapaikkajärjestelmän uudistaminen
Miksi turvapaikkapolitiikka on vaikea aihe? Kansalliset ja kansainväliset oikeusjärjestelmät rakentuvat korostuneesti ajatukselle ”meistä” ja ”heistä”; kansalaisista ja ulkomaalaisista ja näiden kahden ryhmän erilaisista oikeuksista. Oikeudellisessa päätöksenteossa on usein kyse erilaisten intressien tasapainottamisesta keskenään. Ulkomaalaisoikeudessa tämä intressipunninta on kuitenkin poikkeuksellisen korostunutta: keskeisessä asemassa on kansallisten intressien – esimerkiksi taloudellisten intressien ja kollektiivisen turvallisuuden – suhde yksittäisen ihmisen oikeuksiin.
Pakolais- ja ulkomaalaisoikeuden keskeisin ristiriita on se, että valtiolla on suvereniteetti ja siitä seuraava oikeus päättää, kuka saa tulla sen alueelle. Suvereniteettia rajoittavat ihmisoikeudet. Jokaisella on oikeus hakea turvapaikkaa – muttei saada turvapaikkaa. Ihmisoikeuksien suojajärjestelmät hakevat jatkuvasti tasapainoa ihmisoikeuksien turvaamisen ja valtion suvereniteetin välillä.
EU-tason turvapaikkapolitiikkaa on kehitetty vuodesta 1993 lähtien. Järjestelmän perusteet luotiin 2000-luvun alussa. Aluksi järjestelmässä määriteltiin vähimmäisvaatimukset esimerkiksi turvapaikanhakijoiden vastaanottamiselle, ja se sisälsi alusta alkaen säännöt turvapaikkahakemuksesta vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisestä.
Vuoden 2009 Lissabonin sopimuksen jälkeen alettiin tavoitella vähimmäistason sijaan jäsenvaltioiden systeemien yhdenmukaistamista. Yhteiseksi turvapaikkajärjestelmäksi kutsuttu järjestelmä sisältää nykyään asetuksia ja direktiivejä esimerkiksi suojelun kriteereistä, turvapaikkamenettelystä, vastuun määrittämisestä ja vastaanotto-olosuhteista.
Turvapaikkajärjestelmä kriisiytyi vuonna 2015. Vuoden 2015 turvapaikanhakijoiden saapumista Eurooppaan kutsutaan usein pakolaiskriisiksi, mutta monet tutkijat pitävät sitä pikemminkin vastaanottokriisinä eli järjestelmätason kriisinä. Kriisissä tuli esille järjestelmän ongelmia: kansalliset käytännöt vaihtelevat, ja järjestelmä kuormittaa joitakin jäsenvaltioita toisia enemmän. Turvapaikkajärjestelmä toimi huonosti tilanteessa, jossa suuri määrä ihmisiä lähti liikkeelle yhtä aikaa samalta suunnalta ja samojen EU-maiden kautta.
Vuoden 2015 kriisin jälkeen turvapaikkajärjestelmää on pyritty uudistamaan, mutta uudistukset ovat edenneet hitaasti. Vuodesta 2016 alkaen EU:n komissio, neuvosto ja parlamentti ovat käsitelleet useita ehdotuksia uudeksi turvapaikkalainsäädännöksi. Useasta ehdotuksesta on päästy sopuun, mutta käsittely sakkaa, koska ehdotukset halutaan hyväksyä pakettina ja jäsenvaltiot eivät ole päässeet sopimukseen vastuunjaon toteuttamisesta.
Syksyllä 2020 komissio teki ehdotuksen EU:n uudeksi muuttoliike- ja turvapaikkapaketiksi, ja sen käsittely on edelleen kesken. Kun seurasin paketin esittelyä, huomioni kiinnittyi retoriikkaan, jossa komissio esitteli paketin täysin uudenlaisena vanhaan systeemiin verrattuna. Komissio myös korosti hakeneensa paketille aiempaa laajempaa hyväksyttävyyttä konsultoimalla jäsenvaltioita pakettia laatiessaan. Vaikuttaa siltä, että ideana on hakea eräänlaista pienintä yhteistä jaettavaa eli nykyistä vaatimattomampaa tavoitetasoa, jonka kaikki jäsenvaltiot voisivat hyväksyä.
Pakettiin sisältyy joitakin ihmisoikeusnäkökulmasta erityisen huolellista harkintaa edellyttäviä ehdotuksia. Tällainen on esimerkiksi ehdotus ulkorajoilla tapahtuvasta turvapaikanhakijoiden luokittelusta tavalliseen ja kevennettyyn prosessiin esimerkiksi alkuperämaan ja oletetun haavoittuvuuden perusteella. Monet järjestöt ovat kritisoineet pakettia kokonaisuudessaan. Suomessa myös perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota esimerkiksi ehdotetun kevennetyn rajamenettelyn mahdolliseen ongelmallisuuteen.
Yksi paketin keskeisimmistä ehdotuksista on uusi yhteisvastuumekanismi, jolla yritetään korjata nykyisen järjestelmän keskeinen ongelma eli ns. Dublin-sääntö. Dublin-säännön mukaan turvapaikkahakemus on käsiteltävä siinä EU-maassa, jossa hakemus on ensimmäisenä tehty – kyseisen valtion tilanteesta ja resursseista riippumatta. Käytännössä Dublin-sääntö kuormittaa kohtuuttomasti niitä EU:n ulkorajoilla sijaitsevia valtioita, joiden kautta turvapaikanhakijoiden reitit Eurooppaan kulkevat.
Uuden yhteisvastuumekanismin tavoite on siis perusteltu: sen avulla siirtolaisten sijoituksia, kustannuksia ja palautuksia pyritään jakamaan tasaisemmin. Jäsenvaltiot saisivat tietyissä rajoissa valita, ottavatko ne vastaan turvapaikan saaneita vai osallistuvatko ne kielteisen päätöksen saaneiden palauttamiseen ja tästä aiheutuviin kustannuksiin sekä käytännön järjestelyihin. Yhteisvastuumekanismia on kuitenkin kritisoitu epäsymmetriseksi. Se ei poista kokonaan Dublin-logiikkaa, joten voi kysyä, parantaako se tilannetta tarpeeksi.
Konsensuksen saavuttaminen paketista tuntuu olevan haastavaa. Esimerkiksi Puola ja Unkari ilmoittivat nopeasti vastustavansa pakettia. Muillakin jäsenvaltioilla on populistisen liikehdinnän aiheuttamaa painetta rajoittaa siirtolaisuutta. On saavutettu pattitilanne: nykyisen järjestelmän uudistaminen vaikuttaa välttämättömältä, mutta jos uusi järjestelmä ei saavuta hyväksyntää, on riskinä, että jäsenvaltiot eivät sitoudu siihen vaan alkavat puuhailla omiaan.
Toisaalta on kysyttävä, kuinka paljon nykyistä vaatimattomampi tavoitetaso on vielä hyväksyttävä järjestelmän oikeudellisten reunaehtojen valossa. Useiden vuonna 2016 ehdotettujen – ja pitkälti jo hyväksyttyjen – lainsäädäntöehdotusten on tarkoitus estää jäsenvaltioita tarjoamasta EU-lainsäädäntöä parempaa suojaa. Pienempi liikkumavara korostaa entisestään sen merkitystä, että järjestelmän pitää olla sopusoinnussa pakolaissopimuksen ja ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa.
Turvapaikkajärjestelmän oikeudelliset reunaehdot
Turvapaikkajärjestelmän oikeudelliset reunaehdot määrittelevät sen, missä rajoissa järjestelmää on mahdollista muuttaa. EU:n turvapaikkapolitiikan oikeudellinen perusta on EU:n perussopimuksissa, joiden mukaan ”[u]nioni kehittää turvapaikka-asioita sekä toissijaista ja tilapäistä suojelua koskevan yhteisen politiikan, jonka tarkoituksena on antaa asianmukainen asema kaikille kansainvälistä suojelua tarvitseville kolmansien maiden kansalaisille ja varmistaa palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen”. Turvapaikkapolitiikan on myös oltava pakolaissopimuksen ja muiden asiaan liittyvien sopimusten mukaista, ja sen on perustuttava jäsenvaltioiden väliseen yhteisvastuuseen ja oltava oikeudenmukainen kolmansien maiden kansalaisia kohtaan. (SEUT 78(1) ja 67(2) artikla)
EU:n turvapaikkajärjestelmä perustuu siis keskeisesti YK:n pakolaissopimukselle. Tämä näkyy muun muassa siinä, että EU:n perussopimukset eivät sisällä itsenäisiä turvapaikan ja pakolaisen määritelmiä vaan viittaavat pakolaissopimukseen, jonka kaikki EU-maat ovat ratifioineet. Vuonna 1951 laadittu pakolaissopimus suunniteltiin alun perin tilanteeseen, jossa valtiot halusivat sopia toisen maailmansodan jälkeisten pakolaisten tilanteesta. Vuoden 1967 pöytäkirjalla pakolaissopimuksesta poistettiin ajalliset ja alueelliset rajoitukset.
Pakolaissopimus määrittelee, kuka on oikeutettu pakolaisasemaan. Määritelmässä on olennaista vainon käsite: pakolainen on henkilö, ”jolla on perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskuntaluokkaan kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta, oleskelee kotimaansa ulkopuolella ja on kykenemätön tai sellaisen pelon johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan” (1.A.2 artikla). Vainon pitää johtua artiklassa luetelluista syistä, ja lisäksi vainon on oltava jäljitettävissä valtion toimintaan. Pakolaisia ei sopimuksen mukaan saa palauttaa eli ”karkoittaa tai palauttaa pakolaista sellaisten alueiden rajoille, jossa hänen henkeään tai vapauttaan uhataan rodun, uskonnon, kansalaisuuden ja tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen vuoksi” (33.1 artikla). Pakolaissopimuksen palautuskieltoon sisältyy merkittävä aukko: se koskee vain pakolaisaseman saaneita, ei siis esimerkiksi kielteisen päätöksen saaneita henkilöitä.
Pakolaisen määritelmän suppeuden takia kansainvälisessä yhteisössä on katsottu tarpeelliseksi tarjota suojaa myös sellaisissa tilanteissa, joissa esimerkiksi kielteisen turvapaikkapäätöksen saanutta henkilöä uhkaa palautus vaaralliseksi todettuun valtioon. Tällaisissa tilanteissa turvaa saa ihmisoikeussopimuksista, jotka ovat keskeinen osa EU:n turvapaikkajärjestelmän oikeudellisia reunaehtoja.
Etenkin YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (ns. KP-sopimus), YK:n kidutuksen vastainen sopimus ja Euroopan ihmisoikeussopimus sekä näitä sopimuksia valvovien elinten oikeuskäytäntö ovat tässä olennaisia. Sopimuksiin – ja Suomessa myös perustuslakiin – sisältyvä kidutuksen ja epäinhimillisen ja halventavan kohtelun kielto estää palauttamisen alueelle, jossa on olemassa riski tällaisesta kohtelusta. Palautuskiellon tulkinta on täsmentynyt etenkin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuissa.
Ihmisoikeussopimusten laajoja palautuskieltoja vastaava kielto sisältyy myös EU:n perusoikeuskirjan 19 artiklaan, jonka mukaan ”[k]etään ei saa palauttaa, karkottaa tai luovuttaa sellaiseen maahan, jossa häntä vakavasti uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai halventava rangaistus tai kohtelu”. Perusoikeuskirjankin palautuskielto koskee siis kaikkia ihmisiä, ei pelkästään pakolaisia. Palautuskieltoon perustuvaa suojaa kutsutaan toissijaiseksi suojeluksi, koska se täydentää pakolaissopimusta siltä osin kuin pakolaissopimuksen systeemissä on aukkoja. EU:n turvapaikkajärjestelmä on juuri tällainen täydentävä järjestelmä.
Milka Sormunen, OTT, Helsingin yliopisto
Kirjoittaja työskentelee Erik Castrén -instituutin tutkimushankkeessa, jota rahoitetaan Euroopan komission Horizon 2020 / ‘NORFACE Democratic Governance in a Turbulent Age’ -ohjelmasta.
Perustuslakiblogi 
Jätä kommentti