Eduskunnan perustuslakivaliokunta hyväksyi 15.11. yksimieliset lausunnot sotilastiedustelusta (PeVL 36/2018 vp) ja siviilitiedustelusta (PeVL 35/2018 vp). Tämä tapahtui tasan kuukausi sen jälkeen kun näiden lakien hyväksymisen mahdollistavaksi tarkoitettu perustuslain 10 §:n 4 momentin muutos astui voimaan. Kiireelliseksi julistettu ja yksimielisesti hyväksytty perustuslain muutos heikensi luottamuksellisen viestin suojaa suhteessa tiedonhankintaan (siis tiedusteluun), joka kohdistuisi joko sotilaalliseen toimintaan tai kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavaan toimintaan. Edellistä hoitaisi pääesikunnan alainen sotilastiedustelu, jälkimmäistä suojelupoliisi, kuitenkin niin että tietoliikennekaapelien teknisessä manipuloinnissa sotilastiedustelu toimisi suojelupoliisin alihankkijana.
Perustuslakivaliokunta ei niellyt tiedustelulakiehdotuksia purematta. Nyt annetut kaksi lausuntoa kattavat 80 painosivua ja nostavat esiin kymmeniä kohtia, joissa tiedustelulakiehdotukset ovat niiden hyväksymisen mahdollistamiseksi tarkoitetun perustuslain muutoksen jälkeenkin joko suorastaan ristiriidassa tai ainakin huonosti yhteensovitettuja perustuslain kanssa. Kun mittapuuna pidetään perustuslakivaliokunnan lausuntojen lopussa rutiininomaisesti esiintyvää pontta, suoranaisia ristiriitoja perustuslain kanssa todettiin 30 pykälässä, jakautuen tasan siviili- ja sotilastiedustelulakien kesken. (Tässä olen laskenut, että siviilitiedustelua koskevan lausunnon ponnen viittaus ”periaatesäännöksiin” tarkoittaa neljää pykälää.) Vaikka molemmat hallituksen esitykset ovat laajoja, kattaen yhteensä noin 250 uutta tai muutettavaa lakipykälää, perustuslainvastaisiksi nyt todettujen pykälien osuus (12 %) lienee uusi suomenennätys. Ja näin kävi, vaikka perustuslaki jo tuotiin siihen tehdyn muutoksen avulla puolitiehen vastaan.
Jokaisessa näistä 30 asiasta hallituksen esityksiä on eduskuntakäsittelyssä muutettava, jotta ne voitaisiin hyväksyä tavallisen lain käsittelyjärjestyksessä. Yksikin jäljelle jäävä perustuslainvastaisuus johtaisi siihen, että laki voidaan hyväksyä vain perustuslainsäätämisjärjestyksessä ns. poikkeuslakina – tai ei lainkaan, jos kyseessä olisi myös ristiriita Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa. Kun perustuslain muutosta keskeisesti perusteltiin poikkeuslakien välttämisellä, pidän selvänä, että kaikki 30 perustuslainvastaisuutta pitää nyt korjata.
Tämä blogikirjoitus ei pyri olemaan kattava analyysi siitä, mitä ristiriitoja perustuslain kanssa tiedustelulait edelleen sisältävät. Ennemmin yritän joidenkin esimerkkien avulla hahmottaa, missä nyt mennään, ja millaisia haasteita tiedustelulakien korjaamiseen liittyy. Perustuslakivaliokunnan lausuntojen jälkeen sotilastiedustelulaki käsitellään mietintöasiana puolustusvaliokunnassa ja siviilitiedustelulaki hallintovaliokunnassa. Nuo valiokunnat voivat halutessaan vielä lähettää asian takaisin perustuslakivaliokuntaan, mutta asia on niiden harkinnassa, paitsi jos ne haluavat edelleen laajentaa tiedusteluvaltuuksia (ks. PeVL 35/2018 vp s. 35, ja PeVL 36/2018 s. 40). On täysin mahdollista, että noiden valiokuntien mietinnöt menevät suoraan eduskunnan täysistuntoon hyväksyttäviksi, ilman perustuslakivaliokunnan toteuttamaa laadunvalvontaa.
Ruusuja
Aloitan hyvillä uutisilla. Monissa tärkeissä asioissa perustuslakivaliokunta selkeästi totesi ehdotusten perustuslainvastaisuuden tai ristiriidan Suomen ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa, ja myös evästi puolustus- ja hallintovaliokuntaa yksiselitteisin kannanotoin siitä, miten lakiehdotuksia on muutettava, jotta ristiriita poistuu. Tärkeimpiä tällaisia lausumia ovat esimerkinomaisesti seuraavat kolme.
(1) Käsitellessään kansainvälistä yhteistyötä muiden maiden tiedustelupalvelujen kanssa perustuslakivaliokunta oli varsin kriittinen muun muassa suhteessa ehdotuksiin koskien suomalaisten tiedusteluviranomaisten toimintaa ulkomailla ja ulkomaisten tiedustelupalvelujen toimintaa Suomessa. Varsinainen helmi tältä osin on perustuslakikysymykseksi nostettu vaatimus ihmisoikeuksien suojalausekkeen ottamisesta molempiin lakeihin koskien tietojen vaihtoa ulkomaisten tiedustelupalvelujen kanssa (PeVL 36/2018 vp s. 28 ja vastaavasti PeVL 35/2018 s. 25-26):
Rajaus voidaan valiokunnan mielestä toteuttaa esimerkiksi siten, että säännöksessä viitattaisiin siihen, että tietojen luovuttamisessa ja vastaanottamisessa on noudatettava Suomea velvoittavia kansainvälisiä sopimuksia ja kielletään nimenomaisesti kansainvälinen yhteistyö ja tietojen vaihto, jos on perusteltua aihetta epäillä, että jotakin henkilöä tämän yhteistyön tai tietojen luovuttamisen vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus, muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu, vaino, mielivaltainen vapaudenriisto tai epäoikeudenmukainen oikeudenkäynti.
Jo tämä yksi korjaus tiedustelulakeihin tulee säästämään ihmishenkiä. Tämä osoittaa, ettei kansalaisjärjestöjen, juristien ja tutkijoiden työ tiedustelulakien korjaamiseksi ole ollut turhaa.
(2) Toinen hyvä uutinen on, että vaikka perustuslakivaliokunta aiemmin pidättyi ehdottamasta ns. massavalvonnan kieltoa suoraan perustuslakiin (PeVM 4/2018 vp), se nyt edellyttää sellaisen sisällyttämistä siviili- ja sotilastiedustelulakeihin (PeVL 36/2018 vp s. 23, ks. vastaavasti PeVL 35/2018 vp s. 20):
… (E)hdotettua 63 §:ää on tältä osin täsmennettävä nimenomaisella säännöksellä yleiseen ja kohdentamattomaan tietoliikenteen seurantaan kohdistuvasta kiellosta. Vaihtoehtoisesti tämä kielto voidaan ottaa lain yleissäännöksiin. Tällainen muutos on edellytyksenä lain käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Huomattakoon, ettei perustuslakivaliokunta ole sisällyttänyt tähän lausumaan sanaa ”kaikenkattava”, joka tekisi massavalvonnan näennäisestä kiellosta asiallisesti merkityksettömän. Sen sijaan yleisen ja kohdentamattoman tietoliikennetiedustelunkielto voi osoittautua todelliseksi rajoitukseksi suhteessa tietoliikennetiedustelun tekniseen toteutustapaan.
(3) Kolmantena merkittävänä muutoksena, jota perustuslakivaliokunta edellyttää tiedustelulakeihin, nostan esiin periaatteellisen velvollisuuden ilmoittaa jälkikäteen tietoliikennetiedustelun kohteena olleelle henkilölle myös silloin, kun tiedustelun ihmisvoimin toteutettu vaihe on rajoittunut ns. tunnistamistietoihin mukaan lukien paikkatieto. Tässä yhteydessä valiokunta aivan oikein purkaa vanhentutta myyttiä viestien ”sisällön” kuulumisesta yksityisyyden ydinalueeseen ja kaiken muun jäämisestä sen liepeille. Kun metadatan eri muotoja yhdistellään, se loppujen lopuksi paljastaa ihmisestä, mukaan lukien arkaluontoisista tiedoista, enemmän kuin yksittäisten viestien sisältö. Lainaan PeVL 35/2018 vp s. 24 (ks. vastaavasti PeVL 36/2018 s. 24):
Esimerkiksi paikkatietojen tai vierailtuja sivustoja koskevien tunnistamistietojen perusteella yksilöstä voidaan selvittää hyvinkin tarkasti yksityiselämän suojan ydinalueelle kuuluvia tietoja esimerkiksi henkilön poliittisesta vakaumuksesta tai sosiaalisista suhteista. Valiokunta pitää tämän vuoksi välttämättömänä, että ilmoittamisvelvollisuus ulotetaan myös viestin tunnistamistietoihin kohdistuvaan manuaaliseen käsittelyyn. Tällaisen muutoksen tekeminen on edellytyksenä lain käsittelylle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Muitakin hyviä uutisia sisältyy perustuslakivaliokunnan toteamuksiin välttämättömyydestä korjata hallituksen esityksen perustuslainvastaisia kohtia. Niitä liittyy mm. peitetoiminta-, valeosto- ja hakkerointivaltuuksien rajoittamiseen. Edellä olevissa lainauksissa oli siis vain top-3-esimerkit.
Risuja
Sitten huonot uutiset. Perustuslakivaliokunta sivuutti joko kokonaan tai olankohautukseksi luonnehdittavalla maininnalla monta tärkeää kysymystä. Tässä on myös tältä osin joitakin esimerkkejä, top-3 -listan muodossa:
(1) Perustuslakivaliokunta sivuutti vaieten ne merkittävät perustuslakikysymykset, joita liittyy toistaiseksi salaisen ja sääntelemättömän sotilastiedusteluorganisaation laillistamiseen Suomessa. Ehdotettu sotilastiedustelulaki on laadittu tarkoituksellisen väljäksi ja epämääräiseksi niin, ettei vastaisuudessakaan tiedetä, mikä Suomen sotilastiedusteluorganisaatio oikeastaan on. On ymmärrettävää, että asiaan liittyy salassapitointressejä. Mutta ei ole hyväksyttävää, että asiassa poiketaan hallinnon lainalaisuuden ja lailla säätämisen periaatteista (ks. perustuslain 2 §:n 3 momentti ja 119 §). Puolustusvoimat tulee toimimaan kahden käskyvaltajärjestelmän alaisena, joista toinen on luonteeltaan salainen ja erittäin vaikeasti valvottavissa. Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisu kaksoiskansalaisten mahdollista syrjintää koskevassa asiassa on tässä suhteessa oireellinen: kun jäi selvittämättä, mistä käsky oli tullut, oikeusasiamies joutui ratkaisussaan tyytymään siihen, että syrjijät olivat toimineet ”omin päin”. Uskokoon ken haluaa; minä en usko. Säätämällä salaisen sotilastiedusteluorganisaation siunaavan lain eduskunta tulee hyväksymään, että sotilastiedustelu on eräänlainen ”valtio valtiossa”.
(2) Perustuslakivaliokunta nielaisi ilman valtiosääntöoikeudellista pohdintaa selityksen, jonka mukaan tietoliikennetiedustelun toteuttaminen kopioimalla valtakunnan rajat ylittävien tietoliikennekaapelien viestivirta olisi oikeudellisesti ongelmatonta. Tässä valiokunta seuraa Yhdysvaltain ja Iso-Britannian hallitusten juristien mielifiktiota, jonka mukaan kun valtion laillinen toimivalta päättyy sen omille rajoille, se ei olisi oikeudellisesti sidottu toimiessaan rajojensa ulkopuolella. Tosiasiasiassa suuri osa Suomessa olevien suomalaisten keskinäisestä viestiliikenteestä kulkee Suomen rajat ylittävien kaapeleiden kautta, esimerkiksi jos lähettäjän tai vastaanottajan sähköpostijärjestelmän palvelin sattuu olemaan ulkomailla. Lisäksi sotilastiedustelun toimivaltuuksiin tulee kuulumaan mahdollisuus tarkoituksellisesti ohjata suomalaisten viestiliikennettä koukkaamaan noiden kaapeleiden kautta. Perustuslakivaliokunta ummistaa silmänsä ja nielaisee näennäisperustelun purematta (PeVL 36/2018 vp s. 20, ks. vastaavasti PeVL 25/2018 vp s. 22):
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että lakiehdotuksessa tietoliikennetiedustelu rajataan asianmukaisesti koskemaan rajat ylittävää tietoliikennettä.
(3) Perustuslakivaliokunta ei ole tehnyt omaa arviointia siitä, mitä todellisia hyötyjä tarjoaa tietoliikennekaapelien viestiliikenteen kopiointiin perustuva tietoliikennetiedustelun perusratkaisu. Tämä kysymys on suurelta osin teknologinen ja samalla myös lainsäätäjän näkökulmasta salainen, siis eräänlainen musta aukko. Se on kuitenkin myös oikeudellinen kysymys, koska vain tosiasiallisesti tehokkaat tiedustelutoiminnan muodot voivat olla perustuslain kannalta välttämättömiä, ja vain välttämättömät puolestaan oikeasuhtaisia verrattuina niistä aiheutuviin perusoikeuksien rajoituksiin. Perustuslakivaliokunta on päättänyt edetä asiassa oman uskonsa ja tiedusteluviranomaisten vakuuttelujen varassa. Laiminlyöntinsä legitimoimiseksi perustuslakivaliokunta viittaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Iso-Britanniaa koskevassa tuoreessa Big Brother Watch-tapauksessa (kohta 386) esittämään yksittäiseen lausumaan, jonka mukaan ihmisoikeustuomioistuin ei kyseenalaistanut brittiläisten tiedusteluviranomaisten arviota, että sikäläinen ”bulk interception” – toisenlainen kuin Suomessa ehdotettu ratkaisu – olisi ”hyödyllinen keino” (valuable means) terrorismin ja rikosten torjunnassa. Tuo lausuma oli yksi vaihe ihmisoikeustuomioistuimen perusteluissa, joissa lopulta kuitenkin päädyttiin langettavaan ratkaisuun Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan loukkauksesta.
Asia on erittäin vakava. Pahimmassa tapauksessa väärin valittu tietoliikennetiedustelun perusratkaisu, siis kaapelien viestivirran seulonta ”myötävirtaan” algoritmein, ei ole ainoastaan hyödytöntä esimerkiksi terrorismin torjunnassa vaan se vie voimavaroja ja suuntaa huomiota pois tehokkaammista keinoista kuten henkilötiedustelusta ja poliisin hyvistä yhteiskuntasuhteista.
Rosoja
Huonoihin uutisiin kuuluu myös se, että vaikka perustuslakivaliokunta totesi joko suoranaisen ristiriidan perustuslain kanssa taikka muutoin ilmaisi korjaustarpeen olemassaolon, se monissa kohdin tyytyi esittämään kriittisen havaintonsa ilman selkeää kannanottoa siitä, miten hallituksen esityksiä tulisi muuttaa. Mahdollisuus, että puolustus- tai hallintovaliokunta kävelee tällaisissa asioissa perustuslakivaliokunnan yli, on otettava vakavasti. Jos kiire ja eduskuntaryhmien väliset sopimukset tulevat ohjaamaan jatkoprosessia, määräävään asemaan voi perustuslain sijasta nousta täysistunnon äänestyksissä ennakoitu lopputulos. On siis täysin varteenotettava mahdollisuus, että eduskunta tulee tiedustelulakien käsittelyssä tietoisesti tekemään perustuslainvastaisia tai perustuslain kannalta vähintäänkin ongelmallisia ratkaisuja. Eräs suomalaisen perustuslakikontrollin heikkouksia on, ettei valtiosääntömme sisällä tehokkaita keinoja estää eduskuntaa säätämästä perustuslain vastaisia lakeja. Eduskunnan puhemiehen velvollisuutena toki on olla ottamatta täysistunnossa äänestykseen perustuslain kanssa ristiriidassa olevaa ehdotusta (perustuslain 42 §). Tässä yhteydessä kannattaa kuitenkin pitää mielessä myös, että nykyinen puhemies Paula Risikko oli se sisäministeri, joka valtioneuvostossa esitteli siviilitiedustelulait eduskunnalle annettaviksi ja jonka nimi siis löytyy siviilitiedustelulakiehdotuksen alta.
Tässä on taas top-3 -listani tähän kategoriaan kuuluvista asioista, joissa näen riskin perustuslainvastaiseksi jo todetun ehdotuksen viemisestä läpi eduskunnan päätöksellä, osin sen vuoksi, ettei perustuslakivaliokunta ole lausunnoissaan evästänyt hallinto- ja puolustusvaliokuntia yksiselitteisellä muotoilulla siitä, miten sen toteama perustuslainvastaisuus tulisi korjata.
(1) Perustuslakivaliokunta on aivan oikein todennut, että on perustuslain kannalta ongelmallista tai suorastaan perustuslainvastaista erittelemättömästi ulottaa tehtyjen rikosten tutkintaa tai tekeillä olevien konkreettisten rikosten torjuntaa varten luodut poliisivaltuudet luonteeltaan ennakoivan ja abstrakteihin uhkiin kohdistuvan tiedustelutoiminnan käyttöön. Valiokunnan lausunnoissa on yksiselitteisesti edellytetty eräiden yksittäisten toimivaltuuksien poistamista lakiehdotuksista. Mutta monilta osin lausunnot ovat jääneet tässä asiassa avoimiksi ja epämääräisiksi, ja on pelättävissä että ainakin puolustusvaliokunnan suljettujen ovien takana tulee tapahtumaan sotilastiedustelun valtuuksien iltalypsy. Perustuslakivaliokunta muotoili evästyksensä näin (PeVL 36/2018 vp s. 14):
Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan merkittävä osa ehdotetuista toimivaltuuksista pitäisi laissa säätää siviilitiedusteluviranomaiselle, joka voisi sotilastiedusteluviranomaisen pyynnöstä suorittaa sen tarvitsemia toimenpiteitä virka-apuna.
Ainakin yhdessä kohtaa (PeVL 36/2018 vp s. 36) sotilastiedustelua koskevaan lausuntoon on lipsahtanut siviilitiedustelua koskeva kappale, minkä seurauksena on epäselvää, mitä puolustusvaliokunnan oikeastaan pitää tehdä suhteessa peitetoiminta- ja valeostovaltuuksiin.
(2) Perustuslakivaliokunta tuntuu huojuvan kysymyksessä siitä, tuleeko sotilastiedustelun kohdistua vain ”sotilaalliseen toimintaan” vai sallitaanko jokin harmaa alue, jolla yleisempi ”vakava uhka kansalliselle turvallisuudelle” voi oikeuttaa paitsi suojelupoliisin myös sotilastiedustelun päällekkäisen toiminnan. Perustuslain 10 §:n 4 momentin muutoksesta johdettu rajaus on kuitenkin yhdessä kohtaa todettu yksiselitteisesti, ks. PeVL 36 s. 16:
… (S)otilastiedustelua koskeva sääntely on rajattava tiedon hankkimiseen vain Suomeen kohdistuvasta sotilaallisesta toiminnasta taikka Suomen turvallisuusympäristön kannalta merkityksellisestä sotilaallisesta toiminnasta
(3) Tietoliikennetiedustelun teknisen perusratkaisun eli tietoliikennekaapelien viestivirran kopioinnin ja siitä seuraavien perusoikeusvaikutusten kannalta on olennaisen tärkeää, että perustuslakivaliokunta edellyttää, että ns. hakuehtojen perusteista on säädettävä laissa. Hallitus yritti tässä suhteessa ajaa sammutetuin lyhdyin, lähinnä luonnehtimalla perusteluissa mitä hakuehdot eivät ole tai missä tarkoituksessa hakuehtoja tultaisiin määrittelemään. Nyt perustuslakivaliokunta vaatii oikeusvaltioon paremmin sopivaa ratkaisua (PeVL 35/2018 vp s. 20, vastaavasti PeVL 36/2018 vp s. 24):
… (S)ääntelyn tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden sekä tietoliikennetiedustelun perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta hyväksyttävän kohdentumisen vuoksi lainsäädännössä tulee säätää hyväksyttävän hakuehdon perusteista.
Kannanotto on tärkeä, mutta luokiteltu tässä kirjoituksessa ennemmin rosoksi kuin ruusuksi, kun asia siirtyy varsin avoimena puolustus- ja hallintovaliokuntien käsiin.
Muitakin rosoja löytyy perustuslakivaliokunnan lausunnoista. Valiokunnan tärkeät kannanotot sotilas- ja siviilitiedustelulakien yleisistä säännöksistä, joilla on keskeinen merkitys perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien kannalta, on esitetty varsin yleisluonteisessa muodossa ja ovat siksi alttiita tahattomille tai tahallisille väärinkäsityksille.
Pidän täysin realistisena mahdollisuutta, että puolustus- tai hallintovaliokunnan mietinnöt tulevat sisältämään perustuslainvastaisia ehdotuksia. Noilla kahdella valiokunnalla ei ole sellaista kokemusta ja asiantuntemusta, mitä niiden nyt saama vastuu edellyttäisi. Puolustusvaliokunta on koko vaalikaudella käsitellyt vain yhdeksän lainsäädäntöasiaa, ja neljässä niistä (44 %) sen mietintö on laadittu ns. lyhyen kaavan mukaan eli on kannattanut hallituksen esityksen hyväksymistä ilman ainuttakaan muutosta. Hallintovaliokunnan käsittelemien asioiden lukumäärä on ollut selvästi suurempi, mutta sen työn laatutaso lukuisissa ulkomaalaislain muutoksissa (eräs ao. valiokunnan pääasiallisia tehtäviä) ei ole ollut erityisen maineikas suhteessa perustuslain ja ihmisoikeussopimusten vaatimuksiin.
Lopuksi
Nyt ei ole vielä oikea aika arvioida, mitä kansalliset tuomioistuimet, EU-tuomioistuin tai Euroopan ihmisoikeustuomioistuin mahdollisesti tulevat tekemään, jos tiedustelulait viedään läpi ilman että kaikki ristiriidat perustuslain tai ihmisoikeuksien kanssa korjataan. Sen verran voi kuitenkin jo sanoa, että perustuslakivaliokunnan lausunnot tulevat tarjoamaan argumentteja ja jopa suoranaisia presumptioita valittajien käyttöön. Jo tästä syystä olisi viisasta, että puolustusvaliokunta, hallintovaliokunta ja eduskunnan puhemies ottavat vakavasti perustuslakivaliokunnan kymmenet huomautukset.
Martin Scheinin
professori
Perustuslakiblogi 
Jätä kommentti