Toni Selkälä: Konsulipalvelu, al-Hol ja päätöksenteon vaikeus

Suomessa on viime viikkoina puhuttu paljon pienestä joukosta suomalaisia naisia ja lapsia, jotka ovat al-Holin leirissä Syyriassa sekä heidän mahdollisesta kotiuttamisestansa leiriltä takaisin Suomeen. Julkista keskustelua ovat hallinneet väittely oikeasta poliittisesta prosessista, jolla poliittinen päätös kotiuttamisesta tulisi tehdä sekä päätöksenteon avoimuus tai sen puute. Kirjoitan lyhyesti poliittisen keskustelun erityisyydestä kirjoitukseni lopuksi, mutta koska myös kotiuttamisen oikeudellisesta luonteesta on keskustelua riittänyt – jopa oivallisen oikeuskanslerin selvityksen jälkeen – pureudun omalta osaltani siihen. Ja koska konsulioikeus nojaa pitkälti kansainväliseen oikeuteen katson hieman rajojemme ulkopuolelle tarkoituksenani selventää, miten tähän oikeudelliseen kysymykseen on muissa Euroopan maissa vastattu.

Al-Holin leiri sijaitsee Pohjois-Syyrian autonomisella kurdialueella. Leirillä on YK:n humanitaaristen asioiden koordinointitoimiston OCHA:n tietojen mukaan lähes 69 000 henkilöä, joista 94% on naisia ja lapsia. Kaikkiaan kolmansien maiden (muun kuin Irakin tai Syyrian) kansalaisia leirissä oli marraskuun lopulla 10 029. Al-Holissa olevien kolmansien maiden kansalaisten asema aktualisoitua syksyllä Yhdysvaltojen päätettyä vetää joukkonsa pois alueelta ja päätöstä välittömästi seurannut Turkin laiton voimankäyttö sekä sitä seurannut alueen valtioiden ja Venäjän välillä neuvoteltu tulitauko.

Tämän sinällään varsin tyypillisen pakolaisleirin erottaa muista alueen leireistä sinne tulleiden henkilöiden osallisuus ja/tai oleskelu ISIS:n perustamassa kalifaatissa. ISIS:n harjoittaman julman ja systemaattisen väkivallan takia kaikkia kalifaatissa vapaaehtoisesti olleita henkilöitä varjostaa tämän terrorin pitkä varjo. Oletus al-Holissa olevien henkilöiden aiheuttamasta turvallisuusuhasta värittää kaikkea, myös sinällään siitä irrallista oikeudellista, keskustelua heidän tulevasta asemastaan. Kansallisen turvallisuuden korostaminen onkin ollut leimallista eurooppalaisten valtioiden pyrkiessä vastaamaan kysymykseen kansalaistensa kotiuttamisesta.

Suomessa konsulipalveluista puhutaan harvoin ja kiistellään vielä harvemmin. Suomalainen konsulisäädäntö on pitkälti peruja vuoden 1963 Wienin konsulisuhteita koskevasta yleissopimuksesta, jota kansallinen lainsäädäntö konsulipalvelulain muodossa seurailee. Huolimatta konsulisuhteiden pitkistä perinteistä – tai ehkä juuri niiden vakiintuneisuuden vuoksi – konsulioikeutta ei kansainväliselläkään tasolla ole paljoa ja konsulisuhteita käsitellään perinteisestä osana valtioiden harjoittamaa poliittista päätöksentekoa.

Poikkeuksen pääsääntöön tarjoaa kuitenkin Kansainvälisen tuomioistuimen antama päätös ns. LaGrand-tapauksessa (Saksa v Amerikan yhdysvallat), jossa tuomioistuin katsoi Wienin konsulisopimuksen 36.1 b) artiklan muodostavan oikeuden paitsi valtiolle myös yksilölle. Sinällään tällaista suoraan yksilölle kuuluvaa oikeutta ei muodostu al-Holin leirillä olevien Suomen kansalaisten ja Syyrian välille, koska Suomella ei konsulaattia Syyriassa ole eikä Syyrialla ole tosiasiallista toimivaltaa vaikuttaa kurdialueen ja siten al-Holin leirin hallintoon. Tästä päästäänkin varsinaiseen oikeudelliseen kysymykseen siitä mistä ja miten konsuliapua tulisi hakea ja keille se kuuluu.

Kahteen ensimmäiseen kysymykseen ei voi tarjota vastausta tarttumatta ensin viimeiseen kysymykseen: kenelle konsuliapu kuuluu. Lain säädös on sinällään selvä ja on löydettävissä heti konsulipalvelulain alusta:

konsulipalveluja voidaan antaa suomalaiselle yhteisölle ja henkilölle, joka on Suomen kansalainen taikka sellainen Suomessa pysyvästi asuva ulkomaalainen, jolla on oikeus tai jolle on myönnetty lupa oleskeluun tai työntekoon pysyvässä tai siihen verrattavassa tarkoituksessa Suomessa.

Tätä täydentää 2.2§ ja siinä määritellyt Euroopan unionin kansalaisille kuuluvat oikeudet. Al-Holin leirillä olevien naisten ja lasten kohdalla kaikki eurooppalaiset valtiot ovat tulkinneet säädöstä samoin: konsuliapu kuuluu kaikille, mutta…Tämä mutta liittyy yhtäältä henkilöihin toisaalta valtioiden faktiseen apuun selvittää avun tarve.

Monet Euroopan valtiot ovat katsoneet, että konsuliapua tulee myöntää vain leirin lapsille. Tämä on ollut nimenomainen poliittinen kanta Alankomaissa sekä Belgiassa sekä enemmän tai vähemmän selvästi muotoiltu kanta Isossa-Britanniassa. Ranskassa ja Saksassa poliittiset päättäjät ovat halunneet sanoa mahdollisimman vähän asiasta ja päätyneet korostamaan lasten auttamisen tärkeyttä. Pohjoismaissa ministeriöt ovat pysytelleet vaiti pitkälti samoin kuin Suomessa, mutta Ruotsin kanta esimerkiksi on samansisältöinen Suomen kanssa: äitejä ei voi erottaa lain mukaan lapsistaan, mikä tekee ongelmasta (poliittisesti) hankalan.

Vaikka poliittinen prosessi onkin korostanut avun harkinnanvaraisuutta ja tilanteen arvioimista erikseen leirillä oleskelevien lasten ja aikuisten suhteen, tuomioistuimet useissa Euroopan maissa ovat arvioineet tilannetta toisin. Esimerkiksi Saksassa tuomioistuin katsoi, ettei äitiä voida erottaa lapsistaan. Päätöksen perusteluiksi tuomioistuin tarjoaa kolmea argumenttia:

1. Al-Holin leiriä hallinnoivat kurdit eivät erota lapsia vanhemmistaan, jolloin: ’Aus dieser Aussage ergebe sich unzweideutig, dass eine Ausreise nur der Kinder ohne ihre Mutter nicht möglich sei.’ [Tämän lausuman perusteella on kiistatonta, että lasten tuominen pois leiriltä ilman äitiä ei ole mahdollista].
2. Tätä argumenttia ei voida kumota yksittäistapauksista kumpuavalla argumentilla siitä, että joissain tilanteissa lapset on erotettu vanhemmistaan: ’dies genügt in seiner Vagheit […] nicht, um eine überwiegende Wahrscheinlichkeit des von dem Verwaltungsgericht prognostizierten Geschehensablaufs durchgreifend in Frage zu stellen.’ [’Väite ei epämääräisyydessään riitä kyseenalaistamaan alemman hallintotuomioistuimen esittämän päättelyketjun todenmukaisuutta’]
3. Mahdollisesti vanhemman aiheuttama vaara ei ole peruste, jolla lasten oikeuksista voitaisiin poiketa (toki tapauksessa tätä ei myös millään tavoin kyetty osoittamaan abstraktia väitettä laajemmin, ks. tuomion §33 ja §§35-41).

Viime aikoina myös belgialaiset tuomioistuimet ovat antaneet samansisältöisiä päätöksiä. Ranskassa kansallinen ihmisoikeusvaltuuskunta (Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme, CNCDH) on myös suhtautunut oikeuksien valossa kriittisesti valtion omaksumaan kantaan, jossa apu kohdentuu vain ja ainoastaan lapsiin. Kiinnostavan CNCDH:n mielipiteestä tekee sen tekemä huomio ihmisoikeuksien ekstraterritoriaalisuudesta – toisin sanoen missä määrin valtiot ovat vastuussa toimiensa ihmisoikeusvaikutuksista nimenomaisen oikeudellisen toimivaltansa ulkopuolella. Valtuuskunta toteaa:

13. Le refus de rapatriement relève d’une décision de la France, étant observé que les FDS ont d’ailleurs appelé à plusieurs reprises les Etats à rapatrier leurs ressortissants. L’impossibilité pour les ressortissants français de rentrer sur le territoire national est la conséquence d’une décision des autorités françaises, et non des FDS. A contrario, la France a pu, lorsqu’elle le souhaitait, avec la coopération des FDS, rapatrier un certain nombre d’enfants au regard des critères qu’elle a souverainement adoptés. C’est pourquoi, la CNCDH estime que les Français retenus dans les camps relèvent de la juridiction de la France au sens de l’article 1er de la CEDH.

Itse pidän esitettyä argumenttia vakuuttavana, vaikka se eroaakin osin siitä mitä oikeuskansleri katsoi omassa selvityksessään. Tässä arvioissa painoarvo on Ranskan valtion tosiasiallisilla toimilla ja sen nimenomaiselle kieltäytymisellä kotiuttaa kansalaisiaan. Se että valtio on kotiuttanut joukon orpolapsia vain vahvistaa valtuuskunnan näkemyksen mukaan Ranskan valtion kykyä vaikuttaa asiaan ja siten laajentaa valtion oikeudellisen vastuun pakolaisleirillä oleviin.

Toinen kysymys, josta eurooppalaiset valtiot ovat esittäneet eriäviä mielipiteitä poliittisesti, on prosessi, jolla al-Holin leirillä olevien henkilöiden konsuliapu tulee toteuttaa. Kotoisessakin keskustelussa taajaan esiintynyt Alankomaiden jyrkkä linja tarjoaa hyvän esimerkin näistä erilaisista tavoista. Alankomaissa Haagin alioikeus katsoi, että 54 lasta on kotiutettava Alankomaissa asuvien sukulaisten huostaan, mutta valitusasteessa tämä päätös kumottiin ja valtion kanta, jonka mukaan abstraktia oikeutta kotiuttamiseen ei ole olemassa vaan jokaisen konsuliapua haluavan on sitä itse konsulaatista haettava, voitti.

Tämän ohella Alankomaat katsoo, että mahdollisista henkilöiden ISIS:n toiminnan yhteydessä tekemistä rikoksista ensisijaisesti vastaavat valtiot, joiden kautta alankomaalaisten hakevat konsuliapua (pääsääntöisesti Turkki ja Irak). Tämä on kuitenkin johtanut tilanteisiin, joissa esim. Turkin vapauttamat henkilöt on palautettu Alankomaihin, joissa heidät on tuomittu terrorismirikoksista. Ottamatta sen tarkemmin kantaa Alankomaiden poliittiseen prosessiin, on valittu kanta melko ongelmallinen varmaankin monen oikeustajun mukaan: tällä hetkellä rikoksia ISIS:n lukuun tehneet henkilöt saavat Alankomailta konsuliapua muiden jäädessä sitä vaille.

Samalla se tukee ihmisten salakuljettamista al-Holin leiriltä Turkkiin ja Irakiin, mikä ei sekään täysin ongelmaton ratkaisu liene. Tästä syystä suurin osa valtioista on omaksunut Suomen kannan, jossa valtio pyrkii arvioimaan avun tarpeen itsenäisesti ja selvittämään onko leirillä oleskelevien joukossa henkilöitä, jotka haluavat palata Suomeen.

Miksi Suomessa tästä yleiseurooppalaisesta ’ongelmasta’ on muodostunut poliittinen kriisi? Kaikkialla muuallakin viranomaiset ovat toimineet ’salaa’, koska se on tapa jolla tällaisia asioita on tapana hoitaa. Tämä täysin riippumatta siitä onko kanta kielteinen tai myönteinen leirillä olevien henkilöiden kotiuttamisen suhteen. Poliittisia päätöksiä asiasta saa kaivella lehdistötiedotteiden ja haastatteluiden tiheiköstä. Jos päätöksiä löytyykin ne ovat tavallisesti ympäripyöreitä: ’tilanne on vaikea, teemme parhaamme, lapsia on autettava, pyrimme parantamaan oloja leirillä.’ Tämän toteamiseen ei ministerien päätöstä tarvita.

Kaikkien tietojen mukaan Suomi on varautunut tilanteeseen asianmukaisesti ja kotoisia viranomaisia on valmisteltu al-Holin leirillä olevien suomalaisten paluuseen jo pitkään. Milloin ja keitä palaavat henkilöt ovat, ovat tässä katsannossa merkityksettömiä kysymyksiä. Minun on vaikea tunnistaa keskustelusta sitä Suomea, joka kertoo olevansa ’kokoaan suurempi globaali toimija’ ja kehuskelee vahvalla oikeusvaltiollaan. Vai haluavatko poliitikot luoda Suomen, jossa valtion takaama turva kansalaisille perustuu arvioon apua tarvitsevan ansioista?

Se Suomi ei enää ole oikeusvaltio, sillä oikeusvaltion mittana voidaan pitää sitä, miten se kohtelee niitä jotka vähiten sen suojaa ansaitsevat. Vain mikäli heitäkin kohdellaan samalla tavoin kuin muita voimme puhua oikeusvaltiosta. Se on vaikeaa eikä tarjoa poliittisia irtopisteitä, mutta se on yhtä kaikki oikeusvaltion perusta.

 

Toni Selkälä
kansainvälisen oikeuden tutkija
Turun yliopisto