Toni Selkälä: Konsulipalvelu, al-Hol ja päätöksenteon vaikeus


Suomessa on viime viikkoina puhuttu paljon pienestä joukosta suomalaisia naisia ja lapsia, jotka ovat al-Holin leirissä Syyriassa sekä heidän mahdollisesta kotiuttamisestansa leiriltä takaisin Suomeen. Julkista keskustelua ovat hallinneet väittely oikeasta poliittisesta prosessista, jolla poliittinen päätös kotiuttamisesta tulisi tehdä sekä päätöksenteon avoimuus tai sen puute. Kirjoitan lyhyesti poliittisen keskustelun erityisyydestä kirjoitukseni lopuksi, mutta koska myös kotiuttamisen oikeudellisesta luonteesta on keskustelua riittänyt – jopa oivallisen oikeuskanslerin selvityksen jälkeen – pureudun omalta osaltani siihen. Ja koska konsulioikeus nojaa pitkälti kansainväliseen oikeuteen katson hieman rajojemme ulkopuolelle tarkoituksenani selventää, miten tähän oikeudelliseen kysymykseen on muissa Euroopan maissa vastattu.

Al-Holin leiri sijaitsee Pohjois-Syyrian autonomisella kurdialueella. Leirillä on YK:n humanitaaristen asioiden koordinointitoimiston OCHA:n tietojen mukaan lähes 69 000 henkilöä, joista 94% on naisia ja lapsia. Kaikkiaan kolmansien maiden (muun kuin Irakin tai Syyrian) kansalaisia leirissä oli marraskuun lopulla 10 029. Al-Holissa olevien kolmansien maiden kansalaisten asema aktualisoitua syksyllä Yhdysvaltojen päätettyä vetää joukkonsa pois alueelta ja päätöstä välittömästi seurannut Turkin laiton voimankäyttö sekä sitä seurannut alueen valtioiden ja Venäjän välillä neuvoteltu tulitauko.

Tämän sinällään varsin tyypillisen pakolaisleirin erottaa muista alueen leireistä sinne tulleiden henkilöiden osallisuus ja/tai oleskelu ISIS:n perustamassa kalifaatissa. ISIS:n harjoittaman julman ja systemaattisen väkivallan takia kaikkia kalifaatissa vapaaehtoisesti olleita henkilöitä varjostaa tämän terrorin pitkä varjo. Oletus al-Holissa olevien henkilöiden aiheuttamasta turvallisuusuhasta värittää kaikkea, myös sinällään siitä irrallista oikeudellista, keskustelua heidän tulevasta asemastaan. Kansallisen turvallisuuden korostaminen onkin ollut leimallista eurooppalaisten valtioiden pyrkiessä vastaamaan kysymykseen kansalaistensa kotiuttamisesta.

Suomessa konsulipalveluista puhutaan harvoin ja kiistellään vielä harvemmin. Suomalainen konsulisäädäntö on pitkälti peruja vuoden 1963 Wienin konsulisuhteita koskevasta yleissopimuksesta, jota kansallinen lainsäädäntö konsulipalvelulain muodossa seurailee. Huolimatta konsulisuhteiden pitkistä perinteistä – tai ehkä juuri niiden vakiintuneisuuden vuoksi – konsulioikeutta ei kansainväliselläkään tasolla ole paljoa ja konsulisuhteita käsitellään perinteisestä osana valtioiden harjoittamaa poliittista päätöksentekoa.

Poikkeuksen pääsääntöön tarjoaa kuitenkin Kansainvälisen tuomioistuimen antama päätös ns. LaGrand-tapauksessa (Saksa v Amerikan yhdysvallat), jossa tuomioistuin katsoi Wienin konsulisopimuksen 36.1 b) artiklan muodostavan oikeuden paitsi valtiolle myös yksilölle. Sinällään tällaista suoraan yksilölle kuuluvaa oikeutta ei muodostu al-Holin leirillä olevien Suomen kansalaisten ja Syyrian välille, koska Suomella ei konsulaattia Syyriassa ole eikä Syyrialla ole tosiasiallista toimivaltaa vaikuttaa kurdialueen ja siten al-Holin leirin hallintoon. Tästä päästäänkin varsinaiseen oikeudelliseen kysymykseen siitä mistä ja miten konsuliapua tulisi hakea ja keille se kuuluu.

Kahteen ensimmäiseen kysymykseen ei voi tarjota vastausta tarttumatta ensin viimeiseen kysymykseen: kenelle konsuliapu kuuluu. Lain säädös on sinällään selvä ja on löydettävissä heti konsulipalvelulain alusta:

konsulipalveluja voidaan antaa suomalaiselle yhteisölle ja henkilölle, joka on Suomen kansalainen taikka sellainen Suomessa pysyvästi asuva ulkomaalainen, jolla on oikeus tai jolle on myönnetty lupa oleskeluun tai työntekoon pysyvässä tai siihen verrattavassa tarkoituksessa Suomessa.

Tätä täydentää 2.2§ ja siinä määritellyt Euroopan unionin kansalaisille kuuluvat oikeudet. Al-Holin leirillä olevien naisten ja lasten kohdalla kaikki eurooppalaiset valtiot ovat tulkinneet säädöstä samoin: konsuliapu kuuluu kaikille, mutta…Tämä mutta liittyy yhtäältä henkilöihin toisaalta valtioiden faktiseen apuun selvittää avun tarve.

Monet Euroopan valtiot ovat katsoneet, että konsuliapua tulee myöntää vain leirin lapsille. Tämä on ollut nimenomainen poliittinen kanta Alankomaissa sekä Belgiassa sekä enemmän tai vähemmän selvästi muotoiltu kanta Isossa-Britanniassa. Ranskassa ja Saksassa poliittiset päättäjät ovat halunneet sanoa mahdollisimman vähän asiasta ja päätyneet korostamaan lasten auttamisen tärkeyttä. Pohjoismaissa ministeriöt ovat pysytelleet vaiti pitkälti samoin kuin Suomessa, mutta Ruotsin kanta esimerkiksi on samansisältöinen Suomen kanssa: äitejä ei voi erottaa lain mukaan lapsistaan, mikä tekee ongelmasta (poliittisesti) hankalan.

Vaikka poliittinen prosessi onkin korostanut avun harkinnanvaraisuutta ja tilanteen arvioimista erikseen leirillä oleskelevien lasten ja aikuisten suhteen, tuomioistuimet useissa Euroopan maissa ovat arvioineet tilannetta toisin. Esimerkiksi Saksassa tuomioistuin katsoi, ettei äitiä voida erottaa lapsistaan. Päätöksen perusteluiksi tuomioistuin tarjoaa kolmea argumenttia:

  1. Al-Holin leiriä hallinnoivat kurdit eivät erota lapsia vanhemmistaan, jolloin: ’Aus dieser Aussage ergebe sich unzweideutig, dass eine Ausreise nur der Kinder ohne ihre Mutter nicht möglich sei.’ [Tämän lausuman perusteella on kiistatonta, että lasten tuominen pois leiriltä ilman äitiä ei ole mahdollista].
  2. Tätä argumenttia ei voida kumota yksittäistapauksista kumpuavalla argumentilla siitä, että joissain tilanteissa lapset on erotettu vanhemmistaan: ’dies genügt in seiner Vagheit […] nicht, um eine überwiegende Wahrscheinlichkeit des von dem Verwaltungsgericht prognostizierten Geschehensablaufs durchgreifend in Frage zu stellen.’ [’Väite ei epämääräisyydessään riitä kyseenalaistamaan alemman hallintotuomioistuimen esittämän päättelyketjun todenmukaisuutta’]
  3. Mahdollisesti vanhemman aiheuttama vaara ei ole peruste, jolla lasten oikeuksista voitaisiin poiketa (toki tapauksessa tätä ei myös millään tavoin kyetty osoittamaan abstraktia väitettä laajemmin, ks. tuomion §33 ja §§35-41).

Viime aikoina myös belgialaiset tuomioistuimet ovat antaneet samansisältöisiä päätöksiä. Ranskassa kansallinen ihmisoikeusvaltuuskunta (Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme, CNCDH) on myös suhtautunut oikeuksien valossa kriittisesti valtion omaksumaan kantaan, jossa apu kohdentuu vain ja ainoastaan lapsiin. Kiinnostavan CNCDH:n mielipiteestä tekee sen tekemä huomio ihmisoikeuksien ekstraterritoriaalisuudesta – toisin sanoen missä määrin valtiot ovat vastuussa toimiensa ihmisoikeusvaikutuksista nimenomaisen oikeudellisen toimivaltansa ulkopuolella. Valtuuskunta toteaa:

  1. Le refus de rapatriement relève d’une décision de la France, étant observé que les FDS ont d’ailleurs appelé à plusieurs reprises les Etats à rapatrier leurs ressortissants. L’impossibilité pour les ressortissants français de rentrer sur le territoire national est la conséquence d’une décision des autorités françaises, et non des FDS. A contrario, la France a pu, lorsqu’elle le souhaitait, avec la coopération des FDS, rapatrier un certain nombre d’enfants au regard des critères qu’elle a souverainement adoptés. C’est pourquoi, la CNCDH estime que les Français retenus dans les camps relèvent de la juridiction de la France au sens de l’article 1er de la CEDH.

Itse pidän esitettyä argumenttia vakuuttavana, vaikka se eroaakin osin siitä mitä oikeuskansleri katsoi omassa selvityksessään. Tässä arvioissa painoarvo on Ranskan valtion tosiasiallisilla toimilla ja sen nimenomaiselle kieltäytymisellä kotiuttaa kansalaisiaan. Se että valtio on kotiuttanut joukon orpolapsia vain vahvistaa valtuuskunnan näkemyksen mukaan Ranskan valtion kykyä vaikuttaa asiaan ja siten laajentaa valtion oikeudellisen vastuun pakolaisleirillä oleviin.

Toinen kysymys, josta eurooppalaiset valtiot ovat esittäneet eriäviä mielipiteitä poliittisesti, on prosessi, jolla al-Holin leirillä olevien henkilöiden konsuliapu tulee toteuttaa. Kotoisessakin keskustelussa taajaan esiintynyt Alankomaiden jyrkkä linja tarjoaa hyvän esimerkin näistä erilaisista tavoista. Alankomaissa Haagin alioikeus katsoi, että 54 lasta on kotiutettava Alankomaissa asuvien sukulaisten huostaan, mutta valitusasteessa tämä päätös kumottiin ja valtion kanta, jonka mukaan abstraktia oikeutta kotiuttamiseen ei ole olemassa vaan jokaisen konsuliapua haluavan on sitä itse konsulaatista haettava, voitti.

Tämän ohella Alankomaat katsoo, että mahdollisista henkilöiden ISIS:n toiminnan yhteydessä tekemistä rikoksista ensisijaisesti vastaavat valtiot, joiden kautta alankomaalaisten hakevat konsuliapua (pääsääntöisesti Turkki ja Irak). Tämä on kuitenkin johtanut tilanteisiin, joissa esim. Turkin vapauttamat henkilöt on palautettu Alankomaihin, joissa heidät on tuomittu terrorismirikoksista. Ottamatta sen tarkemmin kantaa Alankomaiden poliittiseen prosessiin, on valittu kanta melko ongelmallinen varmaankin monen oikeustajun mukaan: tällä hetkellä rikoksia ISIS:n lukuun tehneet henkilöt saavat Alankomailta konsuliapua muiden jäädessä sitä vaille.

Samalla se tukee ihmisten salakuljettamista al-Holin leiriltä Turkkiin ja Irakiin, mikä ei sekään täysin ongelmaton ratkaisu liene. Tästä syystä suurin osa valtioista on omaksunut Suomen kannan, jossa valtio pyrkii arvioimaan avun tarpeen itsenäisesti ja selvittämään onko leirillä oleskelevien joukossa henkilöitä, jotka haluavat palata Suomeen.

Miksi Suomessa tästä yleiseurooppalaisesta ’ongelmasta’ on muodostunut poliittinen kriisi? Kaikkialla muuallakin viranomaiset ovat toimineet ’salaa’, koska se on tapa jolla tällaisia asioita on tapana hoitaa. Tämä täysin riippumatta siitä onko kanta kielteinen tai myönteinen leirillä olevien henkilöiden kotiuttamisen suhteen. Poliittisia päätöksiä asiasta saa kaivella lehdistötiedotteiden ja haastatteluiden tiheiköstä. Jos päätöksiä löytyykin ne ovat tavallisesti ympäripyöreitä: ’tilanne on vaikea, teemme parhaamme, lapsia on autettava, pyrimme parantamaan oloja leirillä.’ Tämän toteamiseen ei ministerien päätöstä tarvita.

Kaikkien tietojen mukaan Suomi on varautunut tilanteeseen asianmukaisesti ja kotoisia viranomaisia on valmisteltu al-Holin leirillä olevien suomalaisten paluuseen jo pitkään. Milloin ja keitä palaavat henkilöt ovat, ovat tässä katsannossa merkityksettömiä kysymyksiä. Minun on vaikea tunnistaa keskustelusta sitä Suomea, joka kertoo olevansa ’kokoaan suurempi globaali toimija’ ja kehuskelee vahvalla oikeusvaltiollaan. Vai haluavatko poliitikot luoda Suomen, jossa valtion takaama turva kansalaisille perustuu arvioon apua tarvitsevan ansioista?

Se Suomi ei enää ole oikeusvaltio, sillä oikeusvaltion mittana voidaan pitää sitä, miten se kohtelee niitä jotka vähiten sen suojaa ansaitsevat. Vain mikäli heitäkin kohdellaan samalla tavoin kuin muita voimme puhua oikeusvaltiosta. Se on vaikeaa eikä tarjoa poliittisia irtopisteitä, mutta se on yhtä kaikki oikeusvaltion perusta.

 

Toni Selkälä
kansainvälisen oikeuden tutkija
Turun yliopisto

Comments

  1. Timo Koo says:

    Kuulisin mielelläni oikeusoppineidrn kannan siihen, että soveltuuko Konsulipalvelulain 5 luku ”Palvelut vapautensa menettäneelle ja syytetylle” nyt tähän Al-Holiin tai vastaaviin.
    https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990498#L5

    Kysymyshän on _vanki_leiristä, jolloin tuo luku saattaisi tulla sovellettavaksi. Lakihan kun määrittelee soveltamisalaksi ”rikoksesta epäiltynä pidätetty, vangittu tai muulla tavoin vapautensa menettänyt taikka vankeusrangaistusta suorittava”.

    Oikeuskansleri ei ottanut tähän kantaa muuten varsin erinomaisen laajassa kannassaan.

  2. Huolestunut kansalainen says:

    Miksi oikeusvaltion mittapuuna pidetään sitä, miten se kohtelee niitä, jotka vähiten sen suojaa ansaitsevat, eikä sitä, miten se suojelee niitä, jotka ovat viattomia, lakeja noudattavia kansalaisia, jotka eniten sen suojaa ansaitsevat? Samanlainen ajatuskuvio vaikuttaisi olevan esimerkiksi siinä, miten vaikeaa on erottaa koulukiusaaja koulusta, ja yleiseksi toimintatavaksi asetetaan se, että kiusattu vaihtaa mieluummin koulua. Minusta se ei aivan ole oikein, että uhrit kärsivät joissain tapauksissa enemmän kuin ne, jotka rikkovat yhteiskunnan normeja. Voisi ainakin olettaa, että näillä ISIS-äideilläkin on ollut Suomen lainsäädäntö ja kansainvälinen lainsäädäntö tiedossa. Sen mukaan terroristinen toiminta ei ole sallittua. Ymmärrän, että kyseessä on aivopestyjä, radikalisoituja yksilöitä, mutta miten tämä voisi poistaa yksilön vastuun teoistaan? Tiedän myös, että kaikki äidit eivät varmasti ole samalla lailla syyllistyneet vakaviin rikoksiin, mutta totuus on, että he ovat vaarantaneet omien lastensa ja muiden hengen lähtemällä kyseiseen paikkaan tietoisina siitä, mitä vastassa on. Kukaan ei ainakaan yleisen tiedon valossa ole joutunut pakotettuna lähtemään Suomesta.

    Lapset toki ovat syyttömiä äitiensä ja isiensä tekoihin ja heitä tässä mielestäni pitäisi auttaakin. Jos huostaanottaminen on mahdollista Suomen lain mukaan, pidän erikoisena sitä, että se ei tällaisissa tapauksissa olisi mahdollista. Toisaalta tärkeintä olisi ennen kaikkea se, että nämä äidit joutuvat myös vastuuseen teoistaan – tulivat he Suomeen tai eivät. Hankalaksi tämän tekee se, että mahd. rikokset on tehty kaukana Suomesta, jolloin Suomen viranomaisten on vaikeaa todentaa rikoksen tapahtuneen. Itse ajattelen, että mikäli nämä äidit Suomeen tultuaan pääsisivätkin liian vähällä tehtyihin rikoksiin nähden, se aiheuttaisi lisää ongelmia. Oma näkemykseni on, että terroristisista rikoksista ja niiden valmistelusta säädetyt rangaistukset eivät tavallista kansalaista vakuuta. Tästä kamala esimerkki löytyy ihan läheltä Iso-Britanniasta, kun tutkii London Bridge -hyökkääjän taustoja. Tämä kertoo myös osaltaan siitä, kuinka vaikeaa tarpeeksi radikalisoitunutta ihmistä on auttaa pääsemään eroon ajatuksistaan. Pitää myös miettiä, miten Suomen menettely asiassa tullaan vastaanottamaan jo radikalisoituneissa piireissä. Lietsooko tieto siitä, että terrorismiin syyllisiäkin autetaan tiukan paikan tullen palaamaan kotimaahansa, niitä radikalisoituneita yksilöitä, jotka vasta harkitsevat jotakin sen suuntaista?

    • Jukka Eräkare says:

      Perustuslaki
      6 §
      Yhdenvertaisuus
      Ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä.
      Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

  3. Seija Kiiski says:

    Kiitos kirjoituksesta. Nyt ymmärrän paremmin.

  4. Kalle Salava says:

    Ruotsin kanta näyttää kyllä hiukan horjuvalta. Onko kirjoituksen faktapohja tältä osin tarkistettu jotenkin muutoin, vai onko asia nyt tosiaan tuon 45 sekunnin uutisklipin – joka ei ainakaan minun selaimessani edes aukea – varassa?

    Vrt alla oleva:

    ”Ruotsin ulkoministeriöstä kerrotaan, että maan hallitus yrittää etusijassa auttaa Syyriassa olevia lapsia, joilla on yhteys Ruotsiin. Tavoitteena on tuoda lapset silloin, kun se on mahdollista.

    – Aikuiset kantavat täyden vastuun lasten tilanteesta. Ulkoministeriö ei voi koskaan tehdä päätöstä lasten huostaanotosta. Tämä ei johdu halusta tai halun puutteesta. Kysymys on siitä, mitä on mahdollista tehdä. Lapset ovat erilaisissa tilanteissa. Jotkut voivat olla orpoja. Joillakin vanhemmat ovat vangittuja. Suurin osa lapsista on äitinsä kanssa. Jokainen tapaus pitää ratkaista yksilöllisesti. On tärkeää ratkaista kysymys oikeusturvan mukaan, kansainvälisen oikeuden ja Ruotsin lakien mukaan, lapsen paras keskiössä, Ruotsin ulkoministeriöstä vastataan IS:lle.

    – Ei ole ajankohtaista valtion keinoin palauttaa kotimaahan ne aikuiset, jotka matkustivat Syyriaan liittyäkseen terroristijärjestöön. Kaikki Syyriaan matkustaneet aikuiset ovat tehneet sen omalla suostumuksellaan. Ulkoministeriö antoi jo 2011 ankarimman mahdollisen matkustusvaroituksen näistä maista.”

    https://www.is.fi/ulkomaat/art-2000006343309.html?utm_medium=social&utm_content=ios.is.fi&utm_source=facebook.com&utm_campaign=fb-share&fbclid=IwAR2zEjfBlXJKmk4_WrM4gtO0LRjwfOwLfAch

  5. Janne Vasama says:

    Miksi puhutaan vain suomalaisäitien lapsista? Suomesta lähti noin 100 miestä taistelemaan ISIS:n riveissä ja heillä on varmasti myös lapsia, tosin ulkomaalaisten naisten kanssa. Koskeeko heidän lapsiaan samat säännöt, kuin näiden Suomaisäitien lapsia?

  6. Jukka Eräkare says:

    Kiitos! Erinomainen kirjoitus.

  7. Matti Pääkkönen says:

    Netissä löytyy kuva kenraali Henri Giraudista saksalaisten sotilaiden vartioimana. Saksalaiset vangitsivat hänet vuonna 1940. Nimi voi joillekin tuoda mieleen vain hyvän shamppanjan mutta monet muistavat kenraalin legendaariset sotavankeuspaot.

    Giraudia pidettiin vankina muiden korkeita ranskalaisupseereiden tavoin Saksissa Köninnssteinin linnoituksessa, mistä hän pakeni huhtikuussa 1942. Giraud oli paennut sotavankeudesta jo 1. maailmansodassa. Vichyn Ranskaan päästyään liitoutuneet ottivat häneen salaa yhteyttä ja kenraali pääsi Pohjois-Afrikkaan komentamaan vapaan Ranskan joukkoja.

    Yhdysvaltojen presidentti Franklin D. Roosevelt suosi Giraudia vapaan Ranskan johtajaksi de Gaullen sijasta. Vuonna 1943 miehet jakoivat Ranskan vapautuskomitean presidenttiyden ja armeijan ylipäällikkyyden. De Gaulle onnistui nopeasti parantamaan asemiaan Giraudin kustannuksella ja marraskuussa 1943 Giraud joutui luopumaan jaetusta presidenttiydestä de Gaullen hyväksi.

    Kenraalin vankilapaosta kertovassa fiktiivisessa Bernard Frizellin romaanissa kenraali ei suostunut syömään huonompaa ruokaa kuin hänen vartijansa. Hän vetosi siinä Geneven sopimukseen. Vankilalinnoituksen saksalaiselle everstille hän sanoi:

    ”On olemassa lakeja ja kansainvälisiä sopimuksia yhtä hyvin kuin käskyjäkin. On myös olemassa, ainakin barbaarimaista länteen, sellaista jota me kutsumme sivistykseksi ja inhimilliseksi kohteluksi. Kaikki sellainen on erikoisen tärkeää silloin kun kohdellaan vankeja jotka ovat fyysisesti vastustajansa armoilla”.

    Eversti vastasi: ”Minä olen sotilas. Käsky on käsky. Sitä täytyy totella.”. ”Niin, olette sotilas. Mutta en olisi uskonut että olisitte automaatti.” (B. Frizell, Kenraalin pako, Otava 1973)

    Tuo oli tietenkin fiktiota mutta sotavankeudessakin on sääntönsä – tai sitten ei. Ehkä ennen oli ainakin joskus, miten lienee nyt ja tulevaisuudessa. Onko sitten niin, ettei nämä säännöt koskisi enää ainakaan lapsia ja naisia?

  8. Matti Pääkkönen says:

    Geneven sopimus sodan uhrien auttamisesta, muistaakseni lisäpöytäkirja, määrittelee myös jotain. Liittynee tähän kuin myös konsulipalvelulain muulla tavoin vapautensa menettäneille annettava apu säätää jotain.

Trackbacks

  1. […] tutkija Toni Selkälä käy läpi al-Holin leirillä olevien palauttamiskysymystä tuoreessa kirjoituksessaan […]

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Google photo

Olet kommentoimassa Google -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s