Martin Scheinin: Valmiuslaki, koronavirus, perustuslaki ja ihmisoikeussopimukset

Kuten Pauli Rautiainen aiemmin korosti, koronavirusepidemian aiheuttamat erityistoimenpiteet Suomessa tulee ensi sijassa perustaa vuoden 2016 tartuntatautilakiin, jonka nojalla koronavirus on jo luokiteltu yleisvaaralliseksi tartuntataudiksi. Tartuntatautilaki on varsin kattava ja mahdollistaa järeätkin pakkotoimet. Erityisesti lain 58 § tarjoaa viranomaisille laajat toimivaltuudet mm. päiväkotien, koulujen ja muiden oppilaitosten sulkemiseksi taikka yleisötilaisuuksien tai muiden kokoontumisten kieltämiseksi. Ensi katsannolta korona-epidemiaan voidaan Suomessa reagoida normaalisuuden periaatteen mukaisesti, soveltamalla niitä toimivaltuuksia, jotka viranomaisilla jo on. Tosin voidaan sanoa, että jonkin taudin määrittely yleisvaaralliseksi tartuntataudiksi on itsessään eräänlainen pienoishätätilan julistus, juuri siksi että se laukaisee viranomaisten käyttöön ne laajat toimivaltuudet, jotka ovat käytettävissä vain yleisvaarallisiin tauteihin nähden.

Miksi sitten on ryhdytty keskustelemaan  myös vuoden 2011 valmiuslain käyttöönotosta? Antaisiko se viranomaisille jotain olennaisen tärkeitä lisävaltuuksia tartuntatautilain optimaaliseen hyödyntämiseen verrattuna? Entä sisältyisikö valmiuslain käyttöönottoon ongelmia perusoikeuksien tai ihmisoikeussopimusten kannalta? Pyrin seuraavassa vastaamaan näihin kysymyksiin.

Valmiuslain 3 §:ssä on viisikohtainen luettelo poikkeusoloista, joiden vallitessa laki voidaan ottaa käyttöön valtioneuvoston asetuksella. Tällöin merkittävä osa eduskunnalle perustuslain mukaan kuuluvista valtaoikeuksista siirtyy hallitukselle, joka mm. voi asetuksin säännellä asioita, jotka normaalisti vaativat eduskunnan säätämää lakia. Eduskunta puolestaan muuttuu lainsäätäjästä jälkikäteisvalvojaksi, joka voi määrätä valmiuslain nojalla annettuja asetuksia kumottaviksi.

Viidestä poikkeusolojen tyypistä kaksi ensimmäistä on luonteeltaan sotilaallisia tai sellaisiin rinnastettavia kriisejä. Tämä on sikäli tärkeää, että valmiuslain 5 §:ssä vain nämä kaksi kriisityyppiä on suoraan liitetty kansainvälisten ihmisoikeussopimusten hätätilakonstruktioon. Jos valmiuslaki otetaan käyttöön noissa kriisityypeissä, olettamana on että lain toimivaltuuksia tullaan käyttämään Suomen kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista poikkeamiseen, ja siksi sekä YK:lle että Euroopan neuvostolle on tehtävä KP-sopimuksen 4 artiklassa ja EIS:n 15 artiklassa edellytetty hätätilailmoitus. Säännös tuli valmiuslakiin eduskunnan perustuslakivaliokunnan ehdotuksesta, ja valiokunta nimenomaisesti perusteli, miksi kansainvälinen hätätilailmoitus rajattaisiin sotilaallisiin kriisityyppeihin:

Säännös koskisi valmiuslain 3 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuja poikkeusoloja, joissa ihmisoikeussopimuksissa turvatuista oikeuksista poikkeaminen on mahdollista. (PeVL 6/2009 vp)

”Vaikutuksiltaan erityisen vakava suuronnettomuutta vastaava hyvin laajalle levinnyt vaarallinen tartuntatauti” on valmiuslain 3 §:n viides kriisityyppi. Italiassa asuvan henkilön perspektiivistä koronavirus voi hyvinkin täyttää tuon edellytyksen. Tauti ei ole poikkeuksellisen herkästi tarttuva – esimerkiksi tuhkarokko tarttuu herkemmin — eikä se valtaosalle tartunnan saaneista ole vaarallinen. Mutta kun se – kuten Pohjois-Italiassa – on päässyt leviämään hyvin laajalle, se muodostuu hengenvaaralliseksi merkittävälle segmentille väestöstä. Noin 20 % taudin saaneista tarvitsee sairaalahoitoa, suuri osa heistä tehohoitoa molemminpuolisen keuhkokuumeen takia. Jos terveydenhuolto ja erityisesti tehohoito ylikuormittuu, tauti on tappava ikääntyneille, useiden perussairauksien kantajille, vuodepotilaille ja niille, joilla vain sattuu olemaan huonoa onnea. Jos koronavirus Suomessa leviää niin nopeasti, että keuhkokuumepotilaiden tehohoidon kapasiteetti uhkaa edes alueellisesti ylittyä, tilanne nähdäkseni oikeuttaisi valmiuslain käyttöönoton. Nyt Suomi ei ole tuossa tilanteessa. Suomen koronavirusluvut vastaavat Italian tilannetta kolme viikkoa sitten. Jos tartunnan saaneiden määrää osoittava käyrä jatkaa eksponentiaalista nousuaan myös Suomessa, voi hyvinkin olla, että jo kahden viikon kuluttua valmiuslaki otettaisiin käyttöön.

Normaalisuuden periaate on voimassa myös silloin, jos valmiuslaki otetaan käyttöön. Lain 4 §:n 2 momentissa on nimenomaisesti säädetty, että valmiuslain toimivaltuuksia voidaan käyttää ”vain, jos tilanne ei ole hallittavissa viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin”. Tartuntatautilaki tulee siis tarjoamaan ensisijaisen keinovalikoiman myös tuossa tilanteessa. Saman pykälän 1 momentissa on lisäksi vaatimus toimenpiteiden välttämättömyydestä ja oikeasuhtaisuudesta. Mukavuusnäkökohdat, kuten päätöksenteon keskittäminen Helsinkiin valtioneuvoston käsiin eivät ole pätevä oikeutus sivuuttaa tartuntatautilain järjestelmää, jossa varsin järeidenkin keinojen käyttö on pitkälti desentralisoitu kunta- ja aluehallintotasolle.

Entä onko valmiuslaissa sellaisia toimivaltuuksia, jotka merkittävästi täydentävät tartuntatautilain itsessään laajaa työkalupakkia? Sanoisin, että vain kaksi pykälää:

Valmiuslain 86 § antaisi keinot juuri siihen tilanteeseen, missä täällä Italiassa nyt ollaan, eli tehohoitoa vaativien koronatapausten alueelliseen keskittymiseen tavalla, joka ylittää tarjolla olevat paikalliset tai alueelliset voimavarat. Lainkohdan nojalla terveydenhuollon toimintayksikkö voidaan määrätä:
1) laajentamaan tai muuttamaan toimintaansa;
2) siirtämään toimintansa kokonaan tai osaksi oman toimialueensa tai sijaintipaikkansa ulkopuolelle taikka järjestämään toimintaa myös toimialueensa ulkopuolella;
3) sijoittamaan hoidon tai huollon tarpeessa olevia henkilöitä toimintayksikköönsä siitä riippumatta, mitä asiasta on säädetty, määrätty tai sovittu;
4) luovuttamaan toimintayksikön tai osan siitä valtion viranomaisten käyttöön.

Nämä ovat tehokkaita keinoja turvata tehohoidon kapasiteetin hyödyntäminen, etenkin tilanteessa, jossa koronavirus tiettynä ajankohtana jyllää eri tavoin maan eri osissa. On myös merkille pantavaa, että näiden toimivaltuuksien käyttö olisi ensisijaisesti perusoikeuksia suojaavaa, kun se turvaisi kansalaisten oikeutta terveyspalveluihin (PL 19.3 §) ja jopa oikeutta elämään (PL 7 §). Rajoituksia toki seuraisi yksityisten terveydenhuollon toimintayksiköiden omistusoikeuteen (PL 15 §) ja elinkeinovapauteen (PL 18 §).

Valmiuslain 88 § puolestaan mahdollistaa toimenpiteet, joilla rajoitetaan PL 19.3 §:ssä perusoikeutena turvattua oikeutta sosiaali- ja terveyspalveluihin, ei kuitenkaan niin, että ihmisten terveys tai henki voisi vaarantua. Esimerkiksi pykälän 1 kohdan mukaan voitaisiin poiketa terveydenhuoltolaissa säädettyjen määräaikojen noudattamisesta kiireettömän hoidon järjestämisessä, ”jos se on välttämätöntä kiireellisen hoidon järjestämiseksi ja jos määräajan ylittäminen ei vaaranna potilaan terveyttä”. Vastaavasti 3 kohta modifioi samalla tapaa kuntien vastuuta lasten päivähoidon järjestämiseksi, mikä tietenkin tulee kovaan tarpeeseen, jos päiväkodit on tartuntalain nojalla suljettu.

Nähdäkseni tarkkarajaiset, välttämättömät, oikeasuhtaiset ja syrjimättömät keinot valmiuslain 86 ja 88 §:n nojalla olisi mahdollista toteuttaa siten, että ne olisivat perusoikeuksien kannalta hyväksyttäviä rajoituksia, ilman tarvetta turvautua perustuslain 23 §:ään, joka oikeuttaa poikkeamaan perusoikeuksista ”kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana”. Edellä jo mainittu valmiuslain 5 §:n säännös, jossa valmiuslain soveltamiseen on kytketty kansainvälinen hätätilailmoitus vain sotilaallisten kriisien yhteydessä, itse asiassa edellyttää, ettei muiden kriisityyppien yhteydessä käytettäisi niin järeitä keinoja, että ne muodostuisivat poikkeamiseksi KP-sopimuksen tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen velvoitteista. Sopusointu ihmisoikeussopimusten ja myös perustuslain 23 §:n kanssa on saavutettavissa sillä, että valmiuslain 86 ja 88 §:n mukaisia keinoja käytetään vain perusoikeusrajoitukseksi – ei perusoikeuspoikkeukseksi – ymmärrettävällä tavalla. Valmiuslain nojalla toki poikettaisiin perustuslaista sikäli, että eduskunnan lainsäädäntövaltaa käyttäisi maan hallitus, myös suhteessa perusoikeusrajoitusten asettamiseen. Mutta aineellisoikeudellisesti kyse olisi perusoikeusrajoituksista, ei -poikkeuksista.

Näin asian ymmärsi myös eduskunnan perustuslakivaliokunta valmiuslakia säädettäessä:

Sääntely on — siltä osin kuin velvoitteet kohdistuvat yksityisiin toimijoihin — merkityksellistä perustuslain 15 §:n 1 momentissa turvatun omaisuudensuojan samoin kuin 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta. Toimivallalle on viime kädessä perustuslain 19 §:n 3 momenttiin palautuvat hyväksyttävät ja varsin painavat perusteet. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta olennaista on, että toimivallan käyttöä rajoittavat lain 4 §:n yleiset periaatteet ja että vahinkoa kärsineelle suoritetaan lakiehdotuksen 126 §:n perusteella pääsääntöisesti täysi korvaus toimenpiteen seurauksena aiheutuneesta vahingosta. Ehdotettu toimivaltuus ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. (PeVL 6/2009 vp)

Valiokunta myös yleisellä tasolla arvioi, ettei valmiuslakia ei-sotilaallisissa kriiseissä sovellettaessa jouduttaisi perustuslain 23 §:n tai ihmisoikeussopimusten mielessä poikkeamaan perusoikeuksista tai ihmisoikeuksista:

Taloudelliset kriisit, suuronnettomuudet ja vaaralliset tartuntataudit eivät edes vakavina ole sellaisia poikkeusoloja, jotka voitaisiin perustuslain 23 §:n tarkoittamassa merkityksessä rinnastaa Suomeen kohdistuvaan aseelliseen hyökkäykseen (ks. PeVL 31/1998 vp, s. 5/I, PeVL 1/2000 vp, s. 2/II). Näissä poikkeusoloissa käytettäviksi tarkoitettuja toimivaltuuksia onkin arvioitava perusoikeuksien yleisten ja tarvittaessa kunkin perusoikeuden erityisten rajoitusedellytysten kannalta. (PeVL 6/2009 vp)

Suhtaudun eri tavalla ajatukseen valmiuslain 95 §:n 2 momentin mahdollistaman erityisen työvelvollisuuden käyttöönotosta. Lainkohdan mukaan kuka hyvänsä 18-67 -vuotias henkilö, joka toimii terveydenhuollon alalla, ja on saanut koulutusta tällä alalla, voitaisiin määrätä työvelvolliseksi terveydenhuollossa. Kyse olisi pitkälle menevästä kajoamisesta perustuslain 18 §:ssä turvattuun perusoikeuteen valita työnsä tai elinkeinonsa. Lisäksi saatettaisiin joutua sellaisiin ongelmiin suhteessa KP-sopimuksen 8 artiklassa ja EIS:n 4 artiklassa olevaan pakkotyön kieltoon, että kyse olisi kansainvälistä hätätilailmoitusta edellyttävästä poikkeamisesta Suomen kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista. Kansallisesti jouduttaisiin todennäköisesti vastaavasti tukeutumaan perustuslain 23 §:n säännökseen eli luonnehtimaan erityinen työvelvollisuus asetuksella valmiuslain nojalla toteutetuksi perusoikeuspoikkeukseksi, eikä vain perusoikeuden rajoitukseksi. Näitä kysymyksiä tosin käsiteltiin edellä jo moneen kertaan mainitussa eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 6/2009 vp, missä valiokunta ei pitänyt terveydenhuollon erityistä työvelvollisuutta ongelmallisena, kunhan hallituksen esitykseen tehtiin eräitä täsmennyksiä. Tältä osin katson, että perustuslakivaliokunta tässä kohtaa valitettavasti erehtyi kovassa työpaineessa erinomaisen monimutkaisen asiakokonaisuden käsittelyssä,

Päädyn siis arvioon, että valmiuslain 86 ja 88 §:n käyttöönotto noin 26.3. saattaa osoittautua oikea-aikaiseksi, välttämättömäksi ja oikeasuhtaiseksi toimenpiteeksi. Sen sijaan valmiuslain 95 §:n 2 momentin sulkisin jo nyt pois harkinnan alla olevien toimien joukosta.

Asian ei-juridisesta puolesta haluan korostaa yhtä asiaa: lait ja asetukset koskevat ihmisiä, ei viruksia. Koronavirusepidemia tulee ja menee. Asiantuntijatiedon pohjalta tehtävien päätösten tarkoituksena ei ole ”estää” suomalaisia sairastumasta, se olisi mahdotonta. Tartuntojen määrän nopea eksponentiaalinen kasvu on vakava uhka terveydenhuollon ja aivan erityisesi tehohoidon kapasiteetille. Jos keinot ajoitetaan ja kohdennetaan oikein, tuota nousukäyrää saadaan lievennettyä. Jos ja kun vaikka miljoona suomalaista saa koronaviruksen, siitä pitää aikanaan syyttää virusta eikä ”liian myöhään” tai ”liian vähän” päätettyjä pakkotoimia. Meidän juristien asia on kommentoida, mitkä harkinnan alla olevista pakkotoimista ovat perusoikeuksien kannalta parhaita.

 

Martin Scheinin
Kansainvälisen oikeuden ja ihmisoikeuksien professori
European University Institute (Firenze, Italia)
Twitter @MartinScheininF (suomeksi), @MartinScheinin (englanniksi)