Pauli Rautiainen: Katsaus valmiuslain seitsemänteen soveltamisviikkoon

”On näet muistettava, että mikään yritys ei ole yhtä vaikeasti käynnistyvä, yhtä varoen suoritettava ja tuloksiltaan yhtä epävarma kuin uuden hallintojärjestelmän voimaan saattaminen. Uudistaja nimittäin saa vastaansa kaikki ne, joille vanha järjestelmä oli edullinen, ja nekin, jotka katsovat hyötyvänsä uudesta järjestelmästä, kannattavat häntä melko vaimeasti. Puoltajien penseys johtuu osaksi siitä, että he pelkäävät vastustajiaan, joilla on tukenaan vanhat lait, osaksi siitä, että ihmiset ovat epäluuloisia eivätkä täysin luota uudistuksiin ennen kuin pitkällisen kokemuksen jälkeen.”
– Machiavelli, Ruhtinas –

Tällä viikolla en poiminut viikkokatsaukseeni sitaattia Camus’n Rutosta. Sen sijaan poimin alkuun katkelman Machivellin Ruhtinaasta. Eräs ystäväni nimittäin viikon puolivälissä huomautti, kuinka hän oli kuluneen viikon aikana havainnut hyvin vähän vaatimuksia sille, että joku perustelisi erilaisten rajoitustoimien jatkamista, kun taas samaan aikaan hän oli havainnut paljon vaatimuksia perustella rajoitusten purkamista. ”Uusi normaali, tosiaan”, hän päätteli.

Tämä sai pohtimaan, olemmeko siis tottuneet poikkeusoloihin niin hyvin, että ”poikkeusolojen rajoituslaeista” on tullut Machiavellin tarkoittamia ”vanhoja lakeja”? Jos näin on käynyt tai edes uhkana käydä, meidän on muistutettava entistä ankarammin itseämme normaalisuusperiaatteen noudattamisen tärkeydestä: hätätilaoikeudellinen lainsäädäntö on aina vain väliaikaisesti sovellettavaa. Siten siihen perustuvat rajoitukset ja muut toimet on kumottava heti, kun niiden voimassa pitämiselle ei ole enää oikeudellisia perusteita. Toistaiseksi valtioneuvosto on pitänyt linjakkaasti tästä normaalisuusperiaatteen kunnioittamisesta kiinni, mikä kertoo oikeusvaltiomme voivan poikkeusolojen tässä vaiheessa hyvin.

Tarkastelen tässä viikkokatsauksessa valmiuslain seitsemättä soveltamisviikkoa, jonka puolivälissä vietettiin vappua.

Keskustelu valtioneuvoston ei-oikeudellisista linjauksista jatkuu

Edellisessä viikkokatsauksessa pohdin valtioneuvoston antamia ei-oikeudellisia eli ns. pehmeää sääntelyä edustavia linjauksia. Niiden avulla on puututtu ihmisten hyvin perustavanlaatuisiin oikeuksiin. Martin Scheinin avasi kuluneella viikolla perustuslakiblogin kirjoituksessaan, kuinka Suomen kansalaisten perustuslaissa turvattua oikeutta poistua maasta on rajoitettu ilman kunnollista oikeusperustaa.

Vaikka asia on jo lähtökohtaisesti tärkeä, on syytä korostaa, että se vaikuttaa eri tavoin eri ihmisryhmiin. Vaikuttaa siltä, että esimerkiksi länsi- ja pohjoisrajan sulkemisen vaikutuksia saamelaisiin ei ole hahmotettu riittävästi. Kenties rajoituksia asetettaessa heidän asemaansa valtiorajat ylittävänä alkuperäiskansana ei ole pohdittu lainkaan, mikä kenties kertoo ainakin vähemistöihin kohdistuvien perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin jäämisestä poikkeusoloissa kiireen jalkoihin.

Kansalaisten maastapoistumisoikeutta koskeva asia on nyt laillisuusvalvojien tutkittavana. Vaikuttaakin ilmeiseltä, että kesän ja syksyn mittaan tulemme näkemään lukuisia laillisuusvalvojien ratkaisuja, jotka kertovat siitä, kuinka vakavissaan perus- ja ihmisoikeudet sekä ennen kaikkea hallinnon lakisidonnaisuus Suomessa poikkeusoloissa otetaan.

Oikeudellisesti aivan erityisen kiinnostavia ovat mielestäni sellaiset asetelmat, joissa valtioneuvoston ei-oikeudellisista linjauksista lähteneitä rajoituksia on kiristetty hallinnossa oma-aloitteisesti. Yksi esimerkki on valtioneuvoston 16.3.2020 pääministerin suulla ilmoittama linjaus sallia synnytyksiin synnyttäjälle mukaan vain yksi tukihenkilö. Yliopistolliset keskussairaalat linjasivat 2./3.4.2020 yhdessä, että puoliso tai tukihenkilö ei saa osallistua 6.4.2020 lähtien synnytystä edeltäviin käynteihin eikä myöskään vierailla sairaalassa. Hän ei saa myöskään olla läsnä muissa kuin ns. normaaleissa alatiesynnytyksissä. Esimerkiksi HUS on tiedottanut, että ratkaisu on tehty potilasturvallisuuden takaamiseksi: jos koronavirus pääsee leviämään synnytyshoitotaitoiseen tai vastasyntyneitä hoitavaan henkilökuntaan, koko HUS-alueen synnyttäjien ja vastasyntyneiden potilasturvallisuus vaarantuu merkittävällä tavalla. Kiinnostavaa on, että tämän muun muassa perhe-elämän suojaan keskeisesti puuttuvan ratkaisun varsinaista oikeusperustaa ja siihen liittyviä päätösasiakirjoja on kuitenkin vaikea löytää. Missä kulkevat valtioneuvoston ei-oikeudellisten linjausten toimeenpanon rajat hallinnossa? Kenties tämänkin rajoituksen ja sen kiristysten kohdalla asia päätyy laillisuusvalvojien pohdittavaksi? Kenties siitä on jo heille kanneltu tai he ovat sen ottaneet oma-aloitteisesti tutkittavakseen?

Perustuslakiblogissa on lukuisia kertoja jo todettu, että on huolestuttavaa, kuinka eräiden perusoikeuksien (esim. elinkeinovapaus) rajoitukset tuodaan herkästi eduskuntaan asianmukaiseen perustuslakikontrolliin samaan aikaan, kun toisten perusoikeuksien (esim. sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet) rajoituksia toteutetaan tavalla, joka kiertää tämän perustuslakikontrollin. Suomalaisen perus- ja ihmisoikeuskulttuurin latentit piirteet ovat tulleet poikkeusoloissa aiempaa selvemmin näkyviin.

Perusopetukseen ja varhaiskasvatukseen liittyvien rajoituksien purkamisesta tehtiin valtioneuvoston periaatepäätös

Poikkeusolojen julistamisen yhteydessä maaliskuussa valtioneuvosto ohjeisti aluehallintovirastot sulkemaan kaikki koulut tartuntatautilain 58 §:n nojalla. Tämän jälkeen opetuksen järjestämisvelvollisuutta rajattiin vielä valmiuslain avulla kaikissa oppilaitosmuodoissa siten, että lähiopetus muutettiin etäopetukseksi ja sellaisen opetuksen, jota ei voi järjestää etäopetuksena, järjestämisvelvollisuus poistettiin.

Valtioneuvosto linjasi nyt juuri ennen vappua, että perusopetuksessa ja varhaiskasvatuksessa palataan lähiopetukseen, sillä valtioneuvoston saaman THL:n ja STM:n epidemiologisen arvion perusteella järjestämisvastuun rajaaminen ei ole enää oikeudellisesti välttämätöntä: lähiopetukseen oli turvallista palata, kunhan se toteutettaisiin tartuntataudin torjunnan kannalta tarpeellisin mukautuksin. THL:n ja STM:n arviossa todetaan:

”Toiminnan käynnistäminen vaatii suunnittelua, jossa huomioidaan kunkin koulun toiminnan ja tilaratkaisujen erityispiirteet. Tavoitteena on tuolloin pyrkiä normaalitoimintaan nähden vähäisempään lähikontaktien määrään sekä lisääntyneeseen fyysiseen etäisyyteen oppilaiden ja toisaalta oppilaiden ja henkilöstön välillä. Mahdollisia toimenpiteitä voivat esimerkiksi olla tilaratkaisut, joissa toisen asteen opetuksen tai muita soveltuvia tiloja hyödynnetään perusopetuksessa. Myös opetuksen alkamisen jaksottaminen tapahtumaan eri luokkaryhmillä eri aikaan voi vähentää kontakteja. Luokkaryhmät tulisi toiminnan niin salliessa pyrkiä pitämään erillään, jolloin mahdollinen koronatartuntatapaus ei johda laajaan altistumiseen ja mahdolliset karanteenitoimet voivat olla kohdennettuja.  – – Mahdollisesti lääketieteellisiin riskiryhmiin kuuluvien oppilaiden tai heidän perheenjäsenten tilanne tulee arvioida yksilöllisesti hoitavan tahon kanssa.”

Koska edellä mainitut toimet on mahdollista toteuttaa ilman järjestämisvastuun rajausta, järjestämisvastuun rajaus ei ole siis oikeudellisesti välttämätön. THL ja STM muistittivat (selvästi oikeuskanslerin Uudenmaan sulun purkamisen yhteydessä lausumaan viitaten) samalla, ettei valmiuslain välttämättömyysedellytyksen täyttymistä voi arvioida päiväkohtaisella tarkkuudella. Ne myös totesivat, ettei opetuksen järjestämisvastuun rajaustoimia voi purkaa äkillisesti:

”Voidaan katsoa, että lasten ja nuorten lähikontaktien määrää ei nykyisten rajoitustoimenpiteiden voimassaolon umpeutuessa ole väestön suojaamiseksi välttämätöntä samassa laajuudessa ja samoin tavoin rajoittaa, jolloin lasten ja nuorten oikeus perusopetukseen korostuu ja lapsen edun toteutumista voidaan arvioida eri tavalla kuin rajoituksia käyttöön otettaessa. Julkisen vallan velvollisuus on suojata myös näitä perusoikeuksia poikkeusoloissa. Näiden perusoikeuksien ja lapsen edun toteutumiseksi on siten välttämätöntä, että voimassaolevat rajoitustoimenpiteet puretaan hallitusti ja riittävillä siirtymäajoilla niin, että lasten ja nuorten opetuksen järjestäminen on mahdollista palauttaa ja toteuttaa yhdenvertaisella sekä oikeuksien toteutumista varmistavalla tavalla. Tähän nähden rajoitustoimenpiteet voidaan purkaa vain siten, että opetuksen järjestäjät ehtivät varautua henkilöstö- ja muin järjestelyin opetuksen toteuttamiseen aluehallintovirastojen päätösten sekä lainsäädännön edellyttämällä tavalla ja noudattaen edellä mainittuja välttämättömiä ohjeistuksia hygienia- ja muista järjestelyistä. Samalla kunnissa on varauduttava myös muiden muuttuneessa tilanteessa tarvittavien palveluiden järjestämiseen lapsille. Tähän valmistelutyöhön on varattava riittävä aikajänne.”

Vappuaattona pitämässään yleisistunnossa valtioneuvosto teki periaatepäätöksen koronaviruspandemian aikaisten rajoitusten hallitusta ja porrastetusta purkamisesta varhaiskasvatuksessa ja perusopetuksessa. Siinä linjataan, että järjestämisvelvollisuutta koskevista väliaikaisista rajoituksista annetun asetuksen voimassaoloa ei enää jatketa varhaiskasvatuksessa ja perusopetuksessa 13.5.2020 jälkeen. Päätös kunnioittaa hyvin normaalisuusperiaatetta.

Valtioneuvosto olisi kenties voinut purkaa järjestämisvastuun rajoituksen jo hieman aiemminkin aivan kuten olisi todennäköisesti ollut mahdollista esittää oikeudellisesti kestävät perustelut sille, että järjestämisvastuun rajauksen purkamisessa olisi edetty jollakin tavalla vielä nyt valittua mallia vahvemmin paluuta normaalitilanteeseen porrastaen.

Valtioneuvostolle tarjolla olleiden toimintamallien oikeudellinen arviointi on vaikeaa, sillä valtioneuvoston periaatepäätöksen taustamuistioihin ei sisälly varsinaista erilaisten vaihtojen pro et contra -punnintaa. Tämä vaihtoehdottomuuden retoriikka on leimannut kuluneet viikot kaikkea valmiuslain soveltamista, vaikka onkin selvää, että valtioneuvostolla on ollut toimista ja niiden purkamisesta päätettäessään ollut tarjolla lähes aina enemmän yksi oikeudellisesti mahdollinen toimintamalli.

Päätöksestä palata lähiopetukseen perusopetuksessa ja varhaiskasvatuksessa on käyty runsaasti julkista keskustelua, joka on näyttänyt lähtevän helposti oikeudellisesti väärille raiteille. Käsittelemme aihepiiriin liittyviä oikeudellisia kysymyksiä vielä tarkemmin perustuslakiblogissa omassa erillisessä kirjoituksessa ennen koulujen avautumista 14.5.2020. Aiheesta on selvästi tarvetta kirjoittaa sanoja huolella punniten, jotta keskustelu pysyy oikeilla raiteilla.

Jo tässä vaiheessa on syytä korostaa yhtäältä sitä, että suomalaisessa koulutusoikeudessa kunnilla, kouluilla ja opettajilla on laajahko autonomia etsiä pedagogisesti tarkoituksenmukaisia tapoja opetuksen toimeenpanoon, sekä toisaalta sitä, että lähiopetukseen palaaminen aivan todella tarkoittaa, ettei perusopetusta voi enää laajamittaisesti antaa koteihin vietävänä etäopetuksena. Perusopetuslain 18 § toki mahdollistaa terveysperusteisesti yksittäisen oppilaan opetuksen järjestämisen kotiin vietävänä opetuksena. Samoin sellainen turvallisessa koulun osoittamassa tilassa tapahtuva etäyhteyksiä hyödyntävä opetus, joka oli mahdollista jo ennen koronakriisiä, on toki mahdollista edelleenkin, sillä se ei ole luonteeltaan etäopetusta.

Rajoitustoimien jatkosta päättäminen lykkääntyi

Valtioneuvosto kokoontui vapun jälkeisenä sunnuntaina Säätytalolle koko päiväksi pohtimaan rajoitustoimien jatkoa. Hieman ennen puolta yötä valtioneuvoston viestintä tiedotti, että neuvottelut jatkuvat maanantaiaamuna. Rajoitustoimien jatkosta kuuleminen siirtyi siis valmiuslain kahdeksannelle soveltamisviikolle. Tässä vaiheessa on ei ole syytä spekuloida aihepiirillä enempää, sillä valtioneuvosto ei julkistanut neuvotteluissa käytössään olleita asiakirjoja.

Tartuntojen seuraantaan luotava mobiilisovellus nostaa esiin tietosuojakysymyksiä

Perustuslakiblogissa on kirjoitettu jo aiemmin tartuntojen seurantaan kehitettävään mobiilisovellukseen liittyvistä tietosuojakysymyksistä. Vapaaehtoisuuteen perustuva sovellus on lähtökohtaisesti oikeudellinen mahdollinen. Kuten oikeuskansleri Tuomas Pöysti YLE:n haastattelussa totesi, se on myös perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta monella tavalla parempi keino koronakriisin hallintaan kuin valmiuslain avulla toteutettavat laajoihin ihmisryhmiin kohdistuvat tylpät rajoitustoimet.

Monet oikeudelliset kysymykset ovat kuitenkin vielä avoimia. Niistä saa kiinni esimerkiksi perehtymällä STM:n koronamobiilisovelluksen kehittämishankkeen asiakirjoihin, joihin sisältyy muun ohessa katsaus siihen, millaisia sovelluksia eri maissa on kehitteillä.

Mobiilisovellus edellyttää lainsäädäntömuutoksia. Kehittämishankkeen asiakirjoissa niitä kuvaillaan näin:

Poikkeustilanteessa lainsäädäntö voidaan toteuttaa nopeutetulla aikataululla oikeusministeriön lainvalmistelun kehittämisen yhteistyöryhmän antaman ohjeistuksen mukaisesti. Tämä tarkoittaa, että lainvalmisteluprosessin eri vaiheita voidaan nopeuttaa. Poikkeukset säädetään määräaikaisiksi, vaikka muutostarve olisi pysyvä. Lainmuutos on perusteltava poikkeuksellisiin oloihin liittyvillä tekijöillä.

Viranomaisen tehtävistä ja henkilötietojen käsittelystä on säädettävä laissa. Jäljityssovelluksen toteuttaminen viranomaislähtöisenä ja suostumukseen perustuvana toimintana edellyttää tietosuoja-asetuksen mukaisesti lainsäädäntöä, koska viranomaisen ja henkilön välillä on usein selkeä vallan epätasapaino. Ehdotettavaan jäljityssovellukseen liittyvät tehtävät voitaisiin säätää Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tehtäväksi. Tehtävästä voitaisiin säätää tartuntatautilaissa, jossa säädetään THL:n tehtävistä tartuntatautien torjuntatyön suunnittelussa, ohjauksessa ja tuessa. THL:n tehtävänä voisi esimerkiksi olla erilaisilla teknologioilla kerättyjen henkilöön liittyvien tartuntatautitietojen käsittely (rekisterinpitäjä) ja niiden välittäminen terveysviranomaisille, jos henkilöt ovat antaneet siihen suostumuksensa. Tehtävää yksilöitäisiin ja tarkennettaisiin lainlaatimisvaiheessa. Tartuntatautilaissa olisi siis säädettävä jäljityssovelluksen avulla tapahtuvasta henkilötietojen keräämisestä ja käsittelystä, kuten rekisterinpitäjästä sekä henkilötietojen luovuttamisesta sekä tietojen hävittämisestä. Henkilötietojen käsittely siis perustuisi lakiin, mutta koska jäljityssovelluksen käyttö olisi vapaaehtoista, olisi henkilöllä oikeus olla suostumatta tällaiseen tietojenkäsittelyyn. Laissa olisi myös säädettävä tietosuoja-asetuksen mukaisista suojatoimista, sekä siitä, että tietoja ei saisi käyttää muuhun tarkoitukseen, jotta varmistetaan jäljityssovellukseen liittyvienperiaatteiden toteutuminen. On syytä ottaa huomioon, että voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti tulisi toteuttaa tietosuojaa koskeva vaikutustenarviointi, joka voidaan tehdä lakiehdotuksen yhteydessä rekisterinpitäjän tekemän vaikutusarvioinnin sijasta.

Myös tietoturvallisuuden arvioinnista olisi säädettävä. Kyberturvallisuuskeskus voisi arvioida jäljityssovelluksen tietoturvan. Jos sovelluksen ja sen taustajärjestelmän teknisen toteutuksen vastuu olisi muulla viranomaisella kuin THL:lla, tulisi myös tämä ottaa huomioon lainvalmistelussa.

Lainmuutoksen yhteydessä pitäisi ottaa huomioon alaikäiset henkilöt sovelluksen käyttäjinä ja varmistaa lasten oikeuksien toteutuminen. Sovelluksen tulisi toimia suomen ja ruotsin kielillä ja mahdollisesti muilla kielillä (kielilaki 23 ja 32 §).

Tämän perusteella vaikuttaa siltä, että mobiilisovelluksen vaatimat lainsäädäntömuutokset voidaan säätää tavanomaisessa lainsäätämisjärjestyksessä keskeisesti sääntely tartuntatautilakiin kiinnittämällä. Tartuntatautiperusteisissa poikkeusoloissa voitaisiin turvautua myös perustuslain 23 §:ään, mutta tuolloinkin kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet asettavat rajat sille mikä on oikeudellisesti mahdollista. Tällä hetkellä tiedämme mobiilisovelluksesta niin vähän, että sitä koskevaa oikeudellista keskustelua on vaikea käydä muutoin kuin hyvin abstraktilla tasolla, jolla pysytellen on syytä korostaa, että mobiilisovellusta ja siihen liittyvää sääntelyä on tärkeää kehittää normaalisuusperiaatetta kunnioittaen.

Mobiilisovelluksella on tiivis EU-kytkös. Heti alkavan viikon tiistaina perustuslakivaliokunta käsitteleekin komission suositusta unionin yhteisestä työkalupakista liittyen mobiilisovellusten ja anonymisoidun liikkuvuusdatan käyttöön covid-19-kriisin torjumiseksi ja siitä ulospääsemiseksi. Tämä on yksi esimerkki siitä, kuinka koronakriisin keskeiset oikeuskysymykset alkavat muuttua EU-oikeudellisiksi.

Eurooppalainen ulottuvuus jatkaa nousuaan myös taloustoimissa

Kuluneella viikolla perustuslakivaliokunta lausui suurelle valiokunnalle Euroopan investointipankin tekemästä ehdotuksesta EU Covid-19 -takuurahaston perustamisesta (EU Covid-19 -takuurahasto). Valiokunta totesi:

”Perustuslakivaliokunta toteaa valtioneuvoston tavoin pitävänsä tärkeänä, että takuurahastoon osallistuvan jäsenmaan enimmäisvastuu mahdollisista tappioista rajataan enintään kunkin jäsenmaan omaan osuuteen itse rahastossa. Valtioneuvoston kirjelmässä arvioidaan, että Suomen takausvastuu takuurahastosta olisi enintään noin 370 miljoonaa euroa. – – Suomen mahdollisesta osallistumisesta rahastoon päätetään vasta sen jälkeen, kun yksityiskohdista ja ehdoista on saatu riittävä selvyys. Perustuslakivaliokunta pitää tätä myös valtiosääntöoikeudellisista syistä välttämättömänä. Perustuslakivaliokunnan mielestä asian perustuslaillinen arviointi on edellä mainituista syistä ennenaikaista. Valiokunta viittaa asian arvioinnin perustuvan aikanaan niihin näkökohtiin, jotka valiokunta esitti pöytäkirjakannanottona 6.4.2020 (PeVP 27/2020 vp). Valiokunta kuitenkin huomauttaa korostaneensa käytännössään paitsi Suomen vastuiden kokonaismäärä, myös niiden toteutumisen todennäköisyyttä (PeVL 3/2013 vp ja PeVP 52/2014 vp). Viimeksi mainittuun viitaten valiokunta ei pidä asian valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin kannalta ongelmattomana saamassaan lisäselvityksessä esitettyä näkökohtaa, jonka mukaan takuurahastoon liittyvät järjestelyt ovat vallitsevassa markkinatilanteessa lähtökohtaisesti erittäin korkeariskisiä.”

Heti alkuviikosta perustuslakivaliokunta jatkaa talouteen liittyvien EU-asioiden käsittelyä. Se lausuu EU:n tulevasta elpymisrahastosta. Se käsittelee myös komission ehdotusta neuvoston asetukseksi eurooppalaisen hätätilasta aiheutuvien työttömyysriskien lieventämisen tilapäisen tukivälineen (SURE) perustamisesta covid-19-epidemian seurauksena (SURE-asetus).  Näitä koskevaa keskustelua kannattaa seurata tarkasti.

 

Pauli Rautiainen
julkisoikeuden apulaisprofessori
Tampereen yliopisto