Karlsruhessa sijaitseva Saksan perustuslakituomioistuin teki historiaa, kun se antoi tiistaina ratkaisunsa Euroopan keskuspankin vuonna 2015 aloittamasta euromaiden velkakirjojen osto-ohjelmasta (Public Sector Purchase Program, PSPP). Tähän päivään mennessä EKP on ostanut PSPP-ohjelman puitteista euromaiden velkakirjoja noin 2 200 miljardilla eurolla.
EU-tuomioistuin linjasi jo vuoden 2018 lopulla, että PSPP-ohjelma on EKP:n mandaatin mukainen. Karlsruhe ei kyseenalaistanut sinänsä EUT:n ratkaisua sinänsä vaan vaati EKP:ltä lisää perusteita ohjelman tarpeellisuudesta. Jos EKP ei kykene perustelemaan ohjelmaa Karlsruhen vaatimalla tavalla, tuomioistuin voi kieltää Saksan keskuspankkin Bundesbankin osallistumisen jatkossa EKP:n PSPP-ohjelmaan.
Euroopan keskuspankilla on kolme tapaa vastata
Euroopan keskuspankillla on hyvät juristit ja se voi vastata Karlsruhen vaatimukseen ainakin kolmella eri tavalla.
Ensinnäkin EKP voi olla vastaamatta itse suoraan Saksan perustuslakituomioistuimen vaatimukseen. Peruste on yksinkertainen – jos EKP myöntyisi, muidenkin euromaiden perustuslakituomioistuimet voisivat viedä EKP:n rahapolitiikan EU-oikeuteen.
EKP:n on kuitenkin toimittava jollain tavoin. Jos Karlsruhe kieltäisi Bundesbankia osallistumista EKP:n tukitoimiin, euroalueen suurimmaan maan keskuspankki poistuisi EKP:stä. EKP:n uskottavuus murtuisi ja kyseessä olisi Saksan oma brexitin kaltainen exit-momentti. Tämä vähentäisi keskeisesti euroalueen ainoan toimivan instituution uskottavuutta ja horjuttaisi koko rahaliittoa, joten tähän tuskin mennään.
Toiseksi EKP voisi saada apua muilta EU-instituutioilta. Monet ovat tulkinneet Karlsruhen kyseenalaistavat EUT:n päätöksen, minkä seurauksena Euroopan komissio voisi haastaa Saksan oikeuteen.
Ongelmana tässä lähestymistavassa on, että Karlsruhe kyseenalaistaa Bundesbankin kyvyn osallistua PSPP-ohjelmaan Saksan perustuslain vastaisena, ei EKP:n toimien laillisuutta sinänsä. Koska vastakkain olisivat EU-oikeus ja Saksan perustuslaki, komissio ei välttämättä voittaisi ja oikeusjuttu lisäisi EU-maiden ja EU-instituutioiden välistä konfliktia entisestään.
Koska Karlsruhe on tuonut esiin, että PSPP-ohjelma voi olla täysin laillinen, jos EKP toimittaa tarvittavan informaation, onkin todennäköistä, että EKP pyrkii tavalla tai toisella osoittamaan ohjelman laillisuuden. Koska kyseessä on Bundesbankin oikeus osallistua PSPP-ohjelmaan, luentevinta olisikin, että Bundesbankin presidentti Jens Weidmann toimisi välittäjänä Karlsruhen, Bundestagin ja EKP:n välillä.
Viimeinen ja todennäköisin ratkaisu toisi esiin euroalueen poliittisen talouden ironian.
Bundesbank ja saksalaiset keskuspankkiirit ovat olleet eurokriisistä lähtien EKP:n tukitoimien näkyvimmät kriitikot. Bundesbankin johtaja Axel Weber ja EKP:n pääekonomisti Jurgen Stark erosivat vastalauseena EKP:n SMP-ohjelmalle vuonna 2011. Weidmann äänesti eurokriisin lopettanutta OMT-ohjelmaa vastaan syksyllä 2012. Weidmann on vaatinut PSPP-ohjelman alkamisesta lähtien sen nopeaa lopettamista. Kun EKP:n edellinen johtaja Mario Draghi viimeisenä tekonaan käynnisti PSPP-ohjelman, EKP:n neuvoston saksalainen jäsen Sabine Lautenschläger erosi vastalauseena.
Kaiken vastustuksen jälkeen olisi syvästi kornia, jos Bundesbank joutuisi puolustamaan tukitoimien laillisuutta Saksan parlamentille ja perustuslakituomioistuimelle. Bundesbankin tulisi valita saksalaisen ordoliberalismin sijaan EKP:n moderni rahapolitiikka. Juuri saksalaiset keskuspankkiirit vaativat EKP:n luomista itsenäiseksi instituutioiksi Bundesbankin ihanteita noudattaen.
Karlsruhen suurin vaikutus lieneekin rajata EKP:n tulevia tukitoimia. EKP on asettanut PSPP-ohjelmalle sääntöjä, joiden mukaan tukiostot tulee tehdä EKP:n pääoma-avaimen mukaan ja että kansalliset keskuspankit saavat ostaa enintään 33 % kotimaidensa liikkeelle laskemista velkakirjoista (issuer limit). Karlsruhen ratkaisu viestii, että se edellyttää Bundesbankin mukana ololle näiden ehdojen kunnioittamista.
EKP otti käyttöön maaliskuussa erillisen koronahätäohjelman (Pandemic Emergency Purchase Program, PEPP), jonka teho perustuu juuri PSPP-ohjelman säännöistä poikkeamiseen. Jos PSPP-ohjelmaa koskeva kiista ratkaistaan niin, että Bundesbank toimittaa Bundestagille lisää informaatiota siitä, että ostot tehdään pääoma-avaimen ja issuer limitin mukaan, EKP:n tulevat toimet rajoittuvat merkittävästi.
Onkin mahdollista, että Bundesbankin mukanaolo EKP:n tulevissa tukitoimissa varmistetaan rajaamalla tulevien tukitoimien volyymiä.
Oikeuden, talouden ja politiikan liitto
Saksan perustuslakituomioistuimen ratkaisussa kietoutuvat yhteen huikealla tavalla oikeustiede, talous ja politiikka. Kiinnitän lopuksi huomion ratkaisun poliittisiin jatkoaskeliin.
Kysymyksessä on mielenkiintoisella tavalla keskuspankin itsenäisyys.
Käytännössä Karlsruhe uhkaa Bundesbankin exitillä ja rajaa tulevien tukitoimien suuruutta. Tätä voidaan perustellusti sanoa EKP:n itsenäisyyteen puuttumiseksi. Toisaalta, koska euro on valtioiden liitto eikä liittovaltio, Saksan perustuslakituomioistuin arvioi Euroopan integraatiota Saksan perustuslain kannalta. Sillä on myös täysi oikeus arvioida, saako Bundesbank osallistua Saksan perustuslain nojalla tukitoimiin, jotka mahdollisesti lisäävät euromaiden välistä yhteisvastuuta. Vastakkain on siis EKP:n itsenäisyys ja euromaan budjettisuvereniteetti.
Suomi on omaksunut Saksan kanssa yhteneväisen varauksellisen kannan yhteisvastuuseen ja periaatteessa eduskunnan perustuslakivaliokunta voisi Suomessa esittää samanlaisia perälautoja EKP:n tukitoimiin osallistumisesta.
Taloudellisesti ongelma on karkeasti seuraava. Välimeren maiden julkisvelat kasvoivat eurokriisin aikana 30 prosenttiyksiköstä ylöspäin. Koronakriisin on ennakoitu kasvattavan räjähdysmäisen nopeasti julkisvelkoja. Esimerkiksi Ranskan julkisvelan on arvioitu kasvavan melkein Italian korkeuksiin, noin 120 prosenttiin, Italian yli 160 prosenttiin ja Kreikan lähelle 200 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen (BKT). Komissio on arvioinut, että koronakriisi heittää euroalueen syvään kestävyysongelmaan.
Toistaiseksi EKP:n toimet (ja erityisesti maaliskuussa lanseerattu PEPP-ohjelman, jota tiistain ratkaisu ei koskenut) ovat pitäneet euromaiden korkotason matalalla. Jos Karlsruhe onnistuu rajoittamaan EKP:n tulevia tukitoimia, voi epäluottamus erityisesti Välimeren maiden velkakestävyyteen synnyttää uuden eurokriisin. Korot lähtisivät taas nousuun.
EUT:n entinen julkisasiamies Miguel Poiares Maduro toi esiin, että välttääkseen perustuslailliset riidat EU-maiden tulisi ratkaista riskinjakoon liittyvät konfliktit. Tämä tarkoittaisi käytännössä EU:n tai euron omia resursseja, joko velkojen tai verojen kautta.
Esteenä on kuitenkin erityisesti pohjoisten maiden halu pitää kiinni Saksan tavoin omasta budjettisuvereniteetistaan – ongelma, joka on myös EKP:n ja Karlsruhen kriisin juurisyy. Esimerkiksi Suomi ei ole muuttanut koronakriisin yhteydessä eurokriisin aikaista kantaansa, jossa se vastustaa kategorisesti yhteisvastuuseen perustuvia instrumentteja. Saksa, Itävalta, Hollanti ja Suomi olivat ne maat, jotka vastustivat eksplisiittisesti yhteisvastuullisia koronabondeja. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on linjannut niihin sitoutumisen voivan edellyttää Suomen perustuslain muuttamista, minkä suuri valiokunta on huomioinut Suomen kantoja määritellessään.
Euroopan integraatiosta käydään mielenkiintoista kiistaa EU-johtajien huippukokousten ja videokonferenssien lisäksi oikeussaleissa. Karlsruhen ratkaisu antaakin mielenkiintoisen oppitunnin euroalueen integraatiosta. Euroalueen kehittäminen liittovaltioksi edellyttäisi paitsi perussopimusten muuttamista esimerkiksi EKP:n mandaatin osalta, myös jäsenmaiden perustuslakien korjaamista suhtautumisessa yhteisvastuuseen ja budjettisuvereniteettiin.
Vaikka Karlsruhe, EKP, Bundesbank ja EU-tuomioistuin onnistuisivat ratkaisemaan kriisin vielä tässä vaiheessa oikeudellisesti nätisti, Karlsruhen nyt antama ratkaisu voi tarkoittaa nykyisenmuotoisen valtioliittoisen yhteisvaluutta euron disintegraation alkua. Tapaus kiihdyttänee jäsenmaiden oikeudellista, taloudellista ja poliittista irrottautumista eurosta ja EU:sta, mikä onkin hämmentävin riski, jonka Karlsruhe oli ratkaisussaan valmis ottamaan.
Antti Ronkainen
kirjoittaja valmistelee parhaillaan väitöskirjaa keskuspankkien poliittisesta muutoksesta finanssikriisin jälkeen
Perustuslakiblogi 
Saksan perustuslakituomioistuimen tuomion luoma tilanne on valitettava, mutta sinänsä ymmärrettävä. Eurokriisin ja tämän tuomion taustalla on euron valuvika, eli se, EMUssa on kyse yhteisestä rahapolitiikasta ilman yhteistä talouspolitiikkaa. EMUa perustettaessa tämän järjestelyn järjettömyys tiedostettiin, mutta siitä huolimatta tämä epäsymmetrinen malli valittiin tietoisesti. Yhteisen rahapolitiikan aiheuttamiin ongelmiin puuttumminen ilman yhteistä talouspolitiikkaa on vaikeaa. Siksi eurokriisin hoitomekanismien kehittely vaati juristeilta mielikuvitusta ja EU:n perussopimusten luovaa tulkintaa. Saksan perustuslakituomioistuin on puolestaan sidottu Saksan perustuslain asettamiin lähtökohtiin. Tilanteesta on siis turha syyttää kahdeksaa tuomaria Karlsruhessa, vaan syyttävä sormi pitäisi kohdistaa Brysseliin, Frankfurttiin ja Luxemburgiin.
Nähdäkseni mediassa on myös hieman harhaanjohtavasti taustoitettu tätä tuomiota sanomalla, että se on seurausta Saksan eurokriittisten ja äärioikeistolaisten voimien kammpanjoinnista. Menettelyn toki käynnistivät tunnetut eurokriittiset poliitikot, mutta heidän taustansa ei poista sitä seikkaa, että EKP:n päätös aloittaa PSPP-ohjelma ja EUT:n sitä koskeva tuomio asiassa Weiss (C-493/17) ovat oikeudellisessa mielessä varsin ongelmallisia. Kaikissa EUT:n Weiss-tapausta koskevissa oikeustapauskommenteissa on kritisoitu tuomioistuinta siitä, että se ei suorittanut todellista suhteellisuusharkintaa. Myös EUT:n tuomio aiemmassa, tähän teemaan liittyvässä asiassa Gauweiler (C-62/14) sai osakseen laajaa kritiikkiä oikeuskirjallisuudessa.
Eurokriisiin tulee löytää ratkaisu, joka on kestävä taloudellisesti, oikeudellisesti, poliittisesti ja sosiaalisesti. Helppoa se ei missään nimessä ole, mutta en olisi vielä valmis heittämään kirvestä kaivoon euron osalta. Saksan perustuslakituomioistuin ei todennut PSPP-ohjelman olevan laiton sinänsä, vaan ainoastaan suhteellisuusperiaatteen puutteellisen soveltamisen olevan ongelmallista. Nyt on taas tilausta niille mielikuvistusta omaaville juristeille, jotka osaavat selittää tämänkin ongelman pois.