Huoltovarmuuskeskuksen toimitusjohtajan asema on puhuttanut viime viikkoina paljon. Tehtävän aiempi hoitaja Tomi Lounema irtisanoutui tehtävästä huhtikuussa 2020 sen jälkeen, kun pääministeri Sanna Marin oli julkisesti ilmoittanut, ettei toimitusjohtaja nauttinut hänen luottamustaan liittyneiden epäonnistuneiden suojavälinehankintojen seurauksena. Myöhemmin saatujen tietojen mukaan Louneman eroamista oli edeltänyt silloisen kansliapäällikön, Jari Gustafssonin soitto Lounemalle. Julkisuudessa olleiden tietojen mukaan tuossa puhelussa toimitusjohtajalle oli kerrottu, että jos tämä ei itse eroaisi tehtävästä, tulisi valtioneuvoston yleisistunto hänet siitä erottamaan.
Viikonloppuna julkisuuteen levisi osin virheellistä tietoa siitä, mikä huoltovarmuuskeskuksen toimitusjohtajan asema on, kun niin Ilta-Sanomat kuin Iltalehti asiasta uutisoi. Pyrin tässä kirjoituksessa selventämään kyseisen toimitusjohtajan poikkeuksellisesti säädeltyä asemaa. Tarkoituksenani ei ole tässä kirjoituksessa ottaa kantaa siihen, tapahtuiko irtisanomisen esimerkiksi rikoslain 25 luvun 8 §:n tarkoittaman pakottamisen tunnusmerkistön täyttävää tekoa tai oliko irtisanoutuminen oikeustoimilain (laki varallisuusoikeudellista oikeustoimista) 28 §:n tarkoittamalla tavalla pätemätön, vaan keskittyä selventämään sitä, mikä huoltovarmuuskeskuksen toimitusjohtaja oikeudellisesti on ja mitä sääntelyä häneen sovelletaan.
Huoltovarmuuskeskuksen toimitusjohtajan asemasta on säädetty 1990-luvulta peräisin olevassa laissa huoltovarmuuden turvaamisesta. Tuolla lailla kumottiin 1950-luvulta peräisin ollut laki valtion varmuusvarastoista. Aiemman lain aikana varmuusvarastorahasto oli vahvasti valtioneuvoston hallussa, kunnes vuosina 1980 ja 1985 tehdyllä lakimuutoksella toimivaltaa siirrettiin rahaston johtokunnalle. Lisäksi puolustustaloudellista varautumista varten oli omaa sääntelyä. Vuoden 1993 alusta voimaantulleessa uudella lailla näitä toimintoja yhdistettiin perustaen Huoltovarmuuskeskus, jonka tarkoituksena oli toimia valtion laitoksena, erityisenä vastuunaan ”siviilisektorin huoltovarmuuteen ja puolustustaloudelliseen varautumiseen liittyvät operatiiviset tehtävät valmiuslain mukaisesti”.
Uuden huoltovarmuuskeskuksen ylimmän päätösvallan käyttäjäksi nimettiin johtokunta (7 §). Laki mahdollisti johtokunnan jakautumisen pienempiin yksiköihin nopean päätöksenteon varmistamiseksi. Tästä tuli kuitenkin säätää erikseen asetuksella. Nähtävästikin johtokunnan työskentelyä helpottamaan tähän kauppa- ja teollisuusministeriön alaisuudessa toimineeseen valtion laitokseen osoitettiin myös henkilöstöresursseja. Lain 8 §:n mukaan ”Huoltovarmuuskeskuksella on työsopimussuhteinen ylijohtaja ja henkilöstö, joiden ottamisesta, irtisanomisesta, tehtävistä ja eduista säädetään asetuksella.” Esitöissä kerrottiin, kuinka Huoltovarmuuskeskuksen henkilöstön palvelussuhdetyyppi muutoinkin olisi työsopimussuhde ja kuinka ”Puolustustalouden suunnittelukeskuksen henkilöstö ja kauppa- ja teollisuusministeriöstä lakkautettavista viroista vastaavia tehtäviä hoita[neet] henkilöt [pystyivät] siirty[mään] Huoltovarmuuskeskuksen toimiin vanhoina työntekijöinä”. Varmuusvarastorahaston kuusi työntekijää jatkoivat aiemmissa tehtävissään.
Heinäkuun alussa 2008 tuli voimaan huoltovarmuuslakia koskenut muutos, jolla lain 5 §:ää muutettiin. Kun aiemmin siinä vain todettiin huoltovarmuuden kehittämistä ja ylläpitoa varten olevan Huoltovarmuuskeskus, joka oli hallinnollisesti kauppa- ja teollisuusministeriön alainen, jatkettiin uudessa versiossa säännöstä siten, että keskuksen toimielimiksi määriteltiin hallitus ja toimitusjohtaja. Mitä ilmeisemmin taustalla oli ajatus samankaltaistaa Huoltovarmuuskeskuksen johtamisjärjestelmää silloisen valtion liikelaitoksista annetun lain kanssa. Vaikka valtion liikelaitoksissa oli jo edeltävän lain aikana ollut hallitus ja toimitusjohtaja, päivitettiin voimassa olleen lain 11 §:ää viittaamaan uuteen, vasta säädettyyn osakeyhtiölakiin toimitusjohtajan aseman määrittelyssä. Totta tosiaan kyseissä säännöksessä säädettiinkin siitä, kuinka toimitusjohtajaan sovellettiin soveltuvin osin niitä säännöksiä, joilla osakeyhtiölaissa säänneltiin toimitusjohtajan asemaa. Myös nykyisin voimassa olevassa valtion liikelaitoksissa annetussa laissa niiden toimitusjohtajien asema on säädelty osin linkkisäännöksellä osakeyhtiölakiin.
Vuoden 2008 muutoksessa vastaavaa sääntelyä ei kuitenkaan otettu huoltovarmuuslakiin. Sen uudessa 8 a §:ssä säädettiin, kuinka ”Työ- ja elinkeinoministeriö nimittää Huoltovarmuuskeskukselle toimitusjohtajan”. Toimitusjohtajan tehtävistä oli säädetty 8 b §:ssä. Lain esitöissä kerrottiin, kuinka johtune siitä, että ”laitoksen johtajalla olisi huomattava kaupallinen vastuu mutta hän ei merkittävästi käyttäisi hallinnollista ratkaisuvaltaa, toimitusjohtajasopimusta voidaan pitää jatkossa oikeana palvelussuhdemuotona”. Samalla aiempi ylijohtajan nimike korvattiin siis valtion liikelaitoksia vastaavalla toimitusjohtaja -nimikkeellä. Huomionarvoista on, että aiemmassa oikeustilassa työsopimussuhteisen ylijohtajan nimittämisestä vastasi valtioneuvosto (asetus Huoltovarmuuskeskuksesta 11 §), joskin kauppa- ja teollisuusministeriöllä oli toimivalta määrätä ylijohtajan tehtävän väliaikainen hoitaja. Nyt uudessa laissa toimitusjohtajan ottaminen siirrettiin kokonaan ministeriölle.
Vuonna 2013 huoltovarmuuslakia muutettiin jälleen. Tällä kertaa muutosta ei tehty edellä mainittuun 5 §:ään, jossa laitoksen toimielimet määriteltiin. Sen sijaan joulukuun 2013 alusta lain 8 a § muutettiin nykyiseen muotoonsa: ”Valtioneuvosto ottaa Huoltovarmuuskeskukselle työsopimussuhteisen toimitusjohtajan”. Hallituksen esityksessä todettiin voimassa olleesta oikeustilasta seuraavaa:
”Voimassa olevan lain 8 a §:n mukaan työja elinkeinoministeriö nimittää Huoltovarmuuskeskukselle toimitusjohtajan. Pykälä perusteluista (HE 152/2007 vp s. 12) käy ilmi, että Huoltovarmuuskeskuksen toimitusjohtajan palvelussuhde on työsopimussuhde. Huoltovarmuuskeskuksesta annetun valtioneuvoston asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan työ- ja elinkeinoministeriö tekee toimitusjohtajan kanssa sopimuksen, jossa määritellään toimitusjohtajan palkka- ja muut etuudet”.
Tätä sääntelyä haluttiin muuttaa. Esityksessä ei suoraan kerrota, että oliko taustalla havaittu oikeudellinen ongelma liittyen toimitusjohtajan asemaan vai, mistä syystä muutoksen päädyttiin. Järjestelyn ongelmiin heräämiseen kuitenkin viittaa esitöiden toteamus, jonka mukaan: ”Koska Huoltovarmuuskeskus ei ole itsenäinen oikeussubjekti vaan valtion toimielin, on sen toimitusjohtaja työsopimussuhteessa valtioon”. Kyse lienee siten ollut aiemman ajatusvirheen korjaamisesta paremmin systematiikkaa vastaavaksi. Toisaalta esitöissä todettiin, että aiemmasta hallituksen esityksestä olisi jo käynyt ilmi, että kyse oli työsopimussuhteesta. Tiedä häntä. Huomionarvoista on kuitenkin myös todeta, että toimivalta nimittää toimitusjohtaja siirrettiin takaisin valtioneuvostolle. Samassa yhteydessä lakiin ei sisällytetty vastaavaa poikkeusta tilapäisen hoitajan poikkeavasta nimitysmenettelystä kuin aiemmin huoltovarmuusasetuksessa oli. Tämän olen jo aiemmin katsonut johtaneen lainvastaiseen menettelyyn, kun Louneman seuraajaa nimittettiin.
Huoltovarmuuskeskusta koskeva lainsäädäntö on sääntelyratkaisultaan jossain määrin sekava. Yhtäältä nykyisin voimassa olevan lain 5 §:ssä edellä mainitusti säädetään toimitusjohtajan olevan työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan laitos, mutta toisaalta lain 8 a §:ssä säädetään tämän olevan työsopimussuhteessa. Sekä ns. lex posterior (myöhempi säännös ohittaa aiemman) että työoikeudellinen suojeluperiaate (lakia tulkittava työntekijän eduksi) puoltavat sitä, että 8 a § ikään kuin ajaa 5 §:n ohi. Tilanne voisi olla toinen, mikäli huoltovarmuuslaissa olisi selkeä viittaus siihen, kuinka toimitusjohtajaan sovellettaisiin sitä, mitä osakeyhtiölaissa on toimitusjohtajasta säädetty. Koska näin ei ole, on huoltovarmuuskeskuksen toimitusjohtaja katsottava karrikoiden tavalliseksi työsopimuslain tarkoittamaksi työntekijäksi, jolla toki on lailla säädettyjä tehtäviä ja lakiin perustuva vastuu. Tätä puoltaa myös esimerkiksi korkeimman oikeuden (KKO) ratkaisut KKO 1996:49 ja jossain määrin myös KKO 1991:168.
Nyt keskustelussa olevan palvelussuhteen päättymiseen liittyvän kysymyksen kannalta johtopäätös on merkityksellinen. Mikäli toimitusjohtaja olisi virkasuhteessa valtioon, tulisi hänen asemaansa sovellettavaksi valtion virkamieslain 7 luvun säännökset palvelussuhteen päättämisestä. Tällöin sen arviointi millä perusteilla palvelussuhde voitaisiin päättää, tapahtuisi virkamiesoikeudellisessa kontekstissa. Jos taas huoltovarmuuslakiin sisältyisi viittaussäännös osakeyhtiölakiin, voisi toimitusjohtajan palvelussuhteen päättäminen tapahtua nähdäkseni vastaavasti kuin osakeyhtiössä eli luottamuksen menetykseen perustuen. Tällöin arviointi tapahtuisi ensisijaisesti yhtiöoikeudellisessa, mutta osittain hallinto-oikeudellisessa kontekstissa. Kun huoltovarmuuskeskuksen toimitusjohtaja ei ole rinnastettavissa kumpaankaan, vaan tämän palvelussuhdetyyppi on laissa nimenomaisesti säädetty olevan työsopimussuhde, viittaa tämä siihen, että palvelussuhteen päättämistä koskevassa sääntelyssä tulee soveltaa nimenomaan työsopimuslakia. Tämä on myös todettu Louneman 11.11.2019 päivätyssä työsopimuksessa, jonka ovat valtion puolelta allekirjoittaneet ministeri Timo Harakka ja työ- ja elinkeinoministeriön henkilöstö- ja hallintojohtaja Heidi Nummela:
Kun pääministeri Marin kommentoi muutama päivä sitten Louneman tilannetta, vetosi hän siihen, kuinka toimitusjohtaja oli eronnut tehtävistään itse. Logiikka tuntui olevan, ettei asiassa siten olisi ainakaan mitään oikeudellista epäselvyyttä. Tämä argumentti on nähdäkseni osin tyhjä, sillä aiemmassa oikeuskäytännössä on myös todettu, ettei eroaminen automaattisesti tarkoita sitä, etteikö asiaa voisi käsitellä laittomana irtisanomisena tai etteikö mahdollista olisi, että rikoslainsäädäntö voisi tulla sovellettavaksi. Kuten professori emeritus Seppo Koskinen viikonloppuna Ilta-Sanomille totesi: ”Lähtökohta on tietysti se, että hän on itse irtisanoutunut”, mutta ”[k]aikkiin oikeustoimiin soveltuu se sääntö, että ne eivät saa olla syntyneitä painostuksen perusteella”. Se, oliko Gustafssonin puhelun sisältö tai Marinin alkuperäinen julkinen ulostulo tulkittavissa pakottamiseksi tai painostamiseksi jää nähtäväksi, kun eduskunnan oikeusasiamies tutkii asiasta tehtyä kantelua sekä mikäli Lounema päättäisikin vaatia valtiolta vahingonkorvauksia.
Edellä esitetyn perusteella huoltovarmuuskeskuksen toimitusjohtajan asemaan ei siis liity mitään sellaisia erityispiirteitä, jotka automaattisesti johtaisivat siihen, etteikö asiaa voisi käsitellä normaalin työoikeudellisen tarkastelun perusteella. Hän kun ei ole ollut osakeyhtiön toimitusjohtajaan tai valtion virkamieheen rinnastettavassa asemassa taikka näitä koskevan sääntelyn piirissä.
Matti Muukkonen, julkisoikeuden yliopistonlehtori, Itä-Suomen yliopisto
Perustuslakiblogi 
Jätä kommentti