Antti Mattila: Muuta kuin jatkuvaluonteista normaalitoimintaa – tartuntatautilain 58 §:n koskemattomuuden arvoitus


Jälleen yksi hallituksen esitys tartuntatautilain (1227/2016) muuttamisesta on ollut lausuntokierroksella, joka päättyi  24.7.2022. Epidemian alettua säädösmuutosten vauhti on ollut rivakka. Tartuntatautilakiin on tehty seitsemän pysyvää ja 11 voimassaololtaan osittain tai kokonaan määräaikaista muutosta. Viimeisen luonnos hallituksen esitykseksi, eli pandemiaa silmälläpitäen säädettyjen määräaikaisten pykälien jatko ja niihin esitetyt muutokset, sai lausunnonantajilta ristiriitaisen vastaanoton.  

Tuli nyt valmistelussa ollut esitys eduskuntaan tai ei, yksi asia kuitenkin on ja pysyy: tartuntatautilain 58 §. Kyseisen lainkohdan antama mahdollisuus kieltää yleisötilaisuudet ja yleiset kokoukset sekä sulkea eräät laissa todetut tilat on pysyvää lainsäädäntöä, joka oli sellaisenaan olemassa jo epidemian alkaessa.

Kyseiseen pykälään tai kokoontumislaissa olevaan yleisötilaisuuden määritelmään ei ole epidemian aikana koskettu lainkaan, vaan ne ovat tulkinta- ja soveltamisongelmistaan huolimatta edelleen voimassa alkuperäisissä epidemiaa edeltävissä muodoissaan. Tämä voi kuulostaa yllättävältä. 

Tartuntatautilain 58 § perustuva yleisötilaisuuksien kieltäminen on näyttäytynyt epidemiatilanteessa kevyimmin edellytyksin käyttöön otettavana viranomaisrajoituksena. Kuitenkin jako yleisötilaisuuksien ja muun toiminnan välillä oli rajoitustoimien alkaessa monille toimijoille – myös viranomaisille – epäselvä. Kun yleisötilaisuudet ovat olleet erityisten rajoitustoimien kohteena, rajoitukset ovat kohdistuneet epätasapainoisesti eri elinkeinoihin. Erityisesti kulttuurialaan ne vaikuttivat voimakkaasti. Yleisötilaisuuksien rajoittaminen on vaikuttanut perustuslain mm. 18 §:ssä turvatun elinkeinonvapauden ja 16 §:ssä turvatun taiteen vapauden toteutumiseen.

Lähes epidemian alusta lähtien on kuitenkin toistuvasti julkisessa keskustelussa debatoitu siitä, että nimenomaan yleisötilaisuuksien rajoittaminen olisi terveysturvallisuuden kannalta varsin epätarkoituksenmukaista. Tartuntahan ei katso oleskelun tarkoitusta. Vaikka toisaalta rajoituksia on puolustettu ja viranomaistoimenpiteillä on ollut yleisesti ottaen varsin laaja kannatus, oikeustieteellisestä näkökulmasta on syytä kysyä, miksi nimenomaan yleisötilaisuudet ovat erityisenä rajoittamisen kohteena ja mitkä ovat ne oikeuspoliittiset olosuhteet, jossa tartuntatautilain 58 § on voinut säilyä samassa muodossaan läpi maailmanlaajuisen pandemian ja ympärillään muuttuvien pykälien. 

LAINSÄÄDÄNNÖLLINEN TAUSTA

Vuoden 2016 tartuntatautilaki

Tartuntatautilain (1127/2016) kokonaisuudistuksessa vuonna 2016 säädetyn 58 §:n 1 momentti kuuluu kokonaisuudessaan seuraavasti:

Kun laajaa tartunnan vaaraa aiheuttava yleisvaarallinen tai yleisvaaralliseksi perustellusti epäilty tartuntatauti on todettu tai sen esiintyminen on perustellusti odotettavissa, kunnan tartuntatautien torjunnasta vastaava toimielin voi päättää toimialueellaan sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksiköiden, oppilaitosten, päiväkotien, asuntojen ja vastaavien tilojen sulkemisesta sekä yleisten kokousten tai yleisötilaisuuksien kieltämisestä. Edellytyksenä on lisäksi, että toimenpide on välttämätön yleisvaarallisen tai yleisvaaralliseksi perustellusti epäillyn tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Aluehallintovirasto voi tehdä alueellaan vastaavat päätökset silloin, kun ne ovat tarpeen usean kunnan alueella.

Lainkohdan mukaiset toimenpiteet ovat mahdollisia vain yleisvaarallisen tai yleisvaaralliseksi perustellusti epäillyn tartuntataudin aiheuttamassa tilanteessa eikä toimenpiteitä voi kohdistaa siten esimerkiksi sellaisiin valvottaviin tartuntatauteihin, joita ei ole listattu valtioneuvoston asetuksessa yleisvaarallisiksi tai epäillä muutoin perustellusti yleisvaarallisiksi. Lainkohta sisältää sekä valtuuden tietyntyyppisten tilojen sulkemiseen että tietyntyyppisten tilaisuuksien kieltämiseen. Kohta sisältää viranomaisen harkintavaltaan viittaavan muotoilun voi päättää. Erikseen mainitaan edellytyksenä toimenpiteen välttämättömyys.

Kokonaisuudistuksen esitöissä lainkohdan yksityiskohtaisina perusteluina esitettiin, että valtuudet sisältyvät samanlaisina voimassa olevaan lakiin. Todettiin myös, että niitä käytetään harvoin. Tapauksia oli ollut oppilaitosten ja päiväkotien sulkemisesta paikallisen epidemian yhteydessä, mutta tällaisissakin tapauksissa päätös toiminnan keskeyttämisestä oli yleensä tehty kyseisten laitosten hallinnossa itsenäisesti siksi, että suuri osa oppilaista tai henkilökunnasta on sairaana eli tartuntatautilain säännöstä ei sovellettu.

Kokonaisuudistuksen eduskuntakäsittelyssä perustuslakivaliokunta huomioi lausunnossaan lain 58 § lähinnä tilojen sulkemisen osalta ja totesi, että kyseisen lainkohta voi olla merkityksellinen esimerkiksi perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän suojan tai perustuslain 15 §:n turvaaman omaisuudensuojan kannalta. 58 § välttämättömyyskriteerin sisältävä virke lisättiin lakitekstiin valiokunnan näillä perusteilla tekemästä ehdotuksesta. Lausunnon perusteella vaikuttaa siltä, että yleisötilaisuuksien tai yleisten kokouksienkaan kieltämisen perusoikeusulottuvuuksia valiokunta ei tarkastellut lainkaan. Elinkeinovapaus mainitaan lausunnossa vain laboratorion toimiluvan peruuttamista koskevan lainkohdan yhteydessä.

Aiempi lainsäädäntö

Vuoden 1986 tartuntautilain (583/1986) 14 § mukaan, kun tartunnan vaaraa aiheuttava yleisvaarallinen tartuntatauti on todettu tai sen esiintyminen on perustellusti odotettavissa, viranomaisten oli viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin taudin leviämisen estämiseksi ja tässä tarkoituksessa oli mahdollista antaa yleisiä ohjeita väestön noudatettaviksi, määrätä asuntoja ja huoltolaitoksia eristettäviksi sekä oppilaitoksia ja päiväkoteja suljettaviksi samoin kuin kieltää väkeä kokoavat tilaisuudet tai antaa niitä koskevia rajoittavia määräyksiä. Esitöissä kohdan lyhyesti todettiin olevan tältä osin tuolloisen terveydenhoitolain mukainen.

Mahdollisuus kieltää kokous- ja huvitilaisuudet sisältyi vuoden 1965 terveydenhoitolain (469/1965) 32 §:ään. Terveydenhoitolaki oli varsin laaja-alainen yleislaki, joka sisälsi paitsi tartuntatauteja, myös mm. elintarvikehygieniaa, puhtaanapitoa, hautausta ja eläintenpitoa koskevia määräyksiä. Esitöissä viitattiin lyhyesti tuolloin vuoden 1927 terveydenhoitolain perusteella voimassa olleeseen oikeustilaan, ja tyydyttiin perustelemaan terveydenhoitolautakunnan toimivaltaa sillä, että ”terveydenhoitolautakunnalla on niin kuin nykyisinkin sanotussa [tartunnanvaaran vastustamisen] tarkoituksessa oikeus – – kieltää kokous- ja huvitilaisuuksia sekä muita sellaisia tilaisuuksia, joihin väkeä kokoontuu”. Sanamuotonsa puolesta kieltomahdollisuus oli siis laaja, mutta sen piiriä ei esitöissä enemmälti analysoitu. Huomionarvoista on, että pykälän perusteella lautakunta saattoi niin ikään ryhtyä toimenpiteisiin tartunnan leviämisen ehkäisemiseksi kaupan ja muun elinkeinotoiminnan välityksellä, mutta tämän säännöksen soveltamisesta esityöt vaikenevat täysin.

Vuoden 1927 terveydenhoitolain (192/1927), jolla kumottiin vuonna 1879 terveydenhoidosta Suomessa annettu asetus, 13 §:ssä terveydenhoitoviranomaisten toimivalta oli kirjattu vielä yleisluontoisemmin:

”on terveydenhoitoviranomaisilla valta, sen mukaan kuin siitä erikseen tarkemmin säädetään, ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin asuntojen eristämiseksi, tartuntavaaran vastustamiseksi kouluissa ja muissa opetuslaitoksissa, tartunnan leviämisen ehkäisemiseksi väenkokousten ja elinkeinon harjoittamisen kautta, niin myös toimituttaa puhdistuksia ja desinfisioimisia —”.

Yleisötilaisuuksien kieltomahdollisuuden pykälähistoria ei kuitenkaan rajoitu vain terveydenhoitolakiin. Vuoden 1968 julkisista huvitilaisuuksista annetun lain (492/1968, ”huvilaki”) 7 § mukaan lääninhallituksella oli tartuntataudin tai eläinkulkutaudin leviämisen ehkäisemiseksi oikeus tarvittaessa kieltää julkisten huvitilaisuuksien toimeenpano tai antaa niitä rajoittavia määräyksiä läänin alueella. Esitöissä tämän kohdan sisältöön ei puututtu millään tavalla.

Pykälähistoria on siinä mielessä mielenkiintoinen, että se hahmottuu ketjuna, jossa yleisötilaisuuksien kieltoa koskeva säännös on siirtynyt aina vanhemmasta uudempaan lakiin sanamuodon muuntuen vain hieman. Minkään lain esitöistä ei ilmene, että säännöksen olisi katsottu tarvitsevan liiemmälti perusteluja tai sen sisältöä tarkentavia lausumia. Esitöissä on säännöllisesti viitattu tarkoitukseen säilyttää voimassa oleva oikeustila. 

Ketjun ensimmäisten säädösten aikana Suomi oli erilainen – lainsäätäjän mielessä ei ollut nykyisenkaltainen kulttuurikenttä, lainsäädännölläkin turvatut kansalaisten sivistykselliset oikeudet, taiteen saavutettavuuteen tähtäävät julkisesti tuetut kulttuuri-instuutiot kaikkialla maassa ja toisaalta korkeatasoisen kulttuurin tekeminen elinkeinona, jopa teollisuudenalana. Yleisötilaisuuden tyyppiesimerkki oli pikemminkin markkinoiden humpuukiteltta tai tanssit maamiesseurantalolla.

Perustelujen suppeus tai suoranainen puute herättää kysymyksen, onko lainsäädäntöprosessissa hahmotettu sitä, mitä yleisötilaisuudet pitävät sisällään ja mitä niiden kieltäminen oikeudellisesti merkitsee. Ilmeisesti tartuntatautilain 58 § yleisötilaisuussäännöksen pitkän historian ansiosta perustuslakivaliokuntakaan ei vuonna 2016 kiinnittänyt huomiota sen jännitteiseen suhteeseen perusoikeuksiin.

Perustuslakivaliokunnan ja esitöiden vaikeneminen synnyttää osaltaan epävarmuutta säännöksen soveltamisesta. Tartuntatautilain 58 § soveltamisessa on käytännössä aina kysymys tilanteesta, jossa perusoikeuksia rajoitetaan. Perustuslain yksittäistapauksiin sovellettavan 106 §:n etusijasäännöksen mukaan perustuslain (siis myös perusoikeuksien) kanssa ilmeisessä ristiriidassa oleva laki on jätettävä noudattamatta. Pykälän ilmeisyysvaatimusta on tulkittu siten, että ainakaan perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetty säännös ei voi olla siinä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Jos jännitteinen suhde on osattu ennakoida ja perustuslakivaliokunta on silti hyväksynyt lain säätämisen tavallisessa järjestyksessä, ristiriita ei siis ole ilmeinen.

Vaikka tartuntatautilaki kokonaisuudessaan on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella, herää kysymys, onko vaikeneminen ollut riittävä kannanotto 58 § perustuslainmukaisuuden ennakollisen valvonnan kannalta – toisin sanottuna, ovatko yleisötilaisuusrajoitukset olleet sellaisia soveltamistilanteita, jotka valiokunta on ennakoinut vai ei. Kysymyksen soisi nousevan esiin yleisötilaisuusrajoitusten tuomioistuinkäsittelyissä.

Yleisötilaisuuden käsite

Kuten edellä läpikäydystä säädöshistoriasta havaitaan, lain sanamuodon puolesta niiden tilaisuuksien piiri, joita voidaan kieltää tai rajoittaa, on säädöshistorian aikana elänyt. Vuoden 1927 terveydenhoitolaki sisälsi väljän väenkokousten käsitteen, jonka rinnalla rajoituskohteena mainittiin elinkeinon harjoittaminen ylipäätään. Vuoden 1965 laki mahdollisti sanamuotonsa mukaan kokous- ja huvitilaisuuksien kieltämisen, vaikka esitöissä merkitystä laajennettiin myös ”muihin sellaisiin tilaisuuksiin, joissa väkeä kokoontuu”. Tälle laille rinnakkainen vuoden 1968 huvilain säännös taas viittasi nimenomaan julkisiin huvitilaisuuksiin, joka käsitteenä liittyi kyseisen lain soveltamisalaan.

Vuoden 1968 huvilaki koski ”julkisia juhlia, konsertteja, näyttelyjä, näytöksiä, iltamia, kilpailuja ja muita niihin rinnastettavia julkisia tilaisuuksia, joihin yleisö pääsee, riippumatta siitä, peritäänkö tilaisuudessa pääsymaksu jossain muodossa vai ei”. Näin oli ”siinäkin tapauksessa, että tilaisuus järjestetään muussa tarkoituksessa kuin huvituksen tai viihteen järjestämiseksi tilaisuuden osanottajille”. Myös jäsenyyttä vaativat yms. suljetut tilaisuudet kuuluivat lain piiriin, kunhan ne eivät olleet kotikutsuihin verrattavissa. Lain esitöissä mainittiin erikseen mm. teatterinäytännöt, ooppera-, operetti- ja balettiesitykset ja useimmat konsertit sellaisina tilaisuuksina, joihin ei tarvinnut hakea lupaa, mutta nekin olivat laissa tarkoitettuja julkisia huvitilaisuuksia. Lain 1 § nojalla annetulla asetuksella eroteltiin tarkoitukseltaan erilaiset tilaisuudet toisistaan sen suhteen, olivatko ne luvanvaraisia vai ilmoitusmenettelyn piirissä. Jaottelussa oli nähtävissä selvä jako korkeakulttuuriin ja viihteeseen. 

Terveydenhoitolain ja huvilain määritelmät olivat siis sanamuotonsa puolesta yhtenäiset, mutta ristiriidassa, jos terveydenhoitolakia tulkittiin esitöiden valossa. Vuoden 1986 tartuntatautilaki kumosi terveydenhoitolain, mutta ei huvilakia. Ainakin jälkikäteen tarkasteltuna oikeustila muuttui entistäkin epäselvemmäksi, sillä 1986 tartuntatautilaissa säännös oli taas sanamuotonsa puolesta laaja koskiessaan ylipäätään väkeä kokoavia tilaisuuksia. Huvilain mukainen rinnakkainen toimivalta oli voimassa lain kumoamiseen asti 1999, jolloin kokoontumislaki (530/1999) korvasi huvilain. Rajoitusmahdollisuuksia ei näinä vuosikymmeninä tiettävästi käytetty, jolloin oikeustilan epäselvyys ei koskaan aktualisoitunut. 

Nykyinen kokoontumislaki

Vuonna 2016 säädetyssä nykyisessä tartuntatautilaissa asianomaisessa kohdassa (58 §) käytetään ilmaisua yleisötilaisuudet ja yleiset kokoukset. Lain esitöissä näiden käsitteiden sijasta käytettiin ilmausta ”väkeä kokoavat tilaisuudet”. Tartuntatautilain esitöissä käsitteiden sisältöä ei sinänsä avattu millään tavalla tai rajoitustoimivallan piiriin kuuluvien tilaisuuksien luonnetta määritelty muutenkaan. Nykyisen tartuntatautilain säätämisajankohtana voimassa olleessa vuoden 1999 kokoontumislaissa molemmat ovat keskeisiä käsitteitä, jotka määritellään lain 2 §:ssä. Sen 2–3 mom kuuluuvat seuraavasti: 

Yleisellä kokouksella tarkoitetaan tässä laissa mielenosoitusta tai muuta kokoontumisvapauden käyttämiseksi järjestettyä tilaisuutta, johon muutkin kuin nimenomaisesti kutsutut voivat osallistua tai jota he voivat seurata. Yleisenä kokouksena ei kuitenkaan pidetä sellaista mielenosoitusta, joka on tarkoitettu ainoastaan yksittäisten henkilöiden mielipiteen ilmaisemista varten.

Yleisötilaisuudella tarkoitetaan tässä laissa yleisölle avoimia huvitilaisuuksia, kilpailuja, näytöksiä ja muita niihin rinnastettavia tilaisuuksia, joita ei ole pidettävä yleisinä kokouksina. Jos tilaisuuteen osallistuminen edellyttää kutsua tai määrätyn yhteisön jäsenyyttä, sovelletaan siihen tämän lain säännöksiä yleisötilaisuudesta, jollei tilaisuutta osanottajien lukumäärän, tilaisuuden laadun tai muiden erityisten syiden perusteella voida pitää luonteeltaan yksityisenä.”

Kokoontumislain esitöiden mukaan yleisötilaisuuden käsite vastasi pääosin silloisen huvilain soveltamisalan tilaisuuksia. Kokoontumislain yleisenä tarkoituksena oli koota julkisia tilaisuuksia koskeva lainsäädäntö yhteen ja luopua tilaisuuksien sääntelystä niiden tarkoitukseen perustuvan luokittelun perusteella. Luvanvaraisuudesta luovuttiin kokonaan.

Kokoontumislain esitöissä todetaan, että yleisötilaisuuden käsite oli käytössä jo terveydensuojelulaissa ja löytötavaralaissa (778/1988) ja se kuvaa yleiskäsitteenä kattavammin kyseessä olevaa tilaisuusryhmää kuin silloisen huvilain käyttämä käsite ”julkinen huvitilaisuus”. Yleisötilaisuuksia olisivat esitöiden mukaan muun muassa erilaiset juhlat, tanssit ja taiteen esittämiseen liittyvät näytökset kuten teatteri-, ooppera-, baletti-, sirkus- ja elokuvanäytökset sekä konsertit ja näyttelyt. Muut kuin taiteen esittämistä koskevat näytökset ja näyttelyt kuuluisivat myös yleisötilaisuuksien ryhmään. Tällaisia olisivat esimerkiksi erilaiset kaupalliset tilaisuudet kuten messut ja mainostapahtumat, eläinten tai esineiden esittely arvostelua tai myyntiä varten sekä ilmailu- ja urheilunäytökset. Yleisötilaisuuksia olisivat myös erilaiset kilpailut ja joukkueottelut sekä huvipuisto- ja tivolitapahtumat. Lisäksi muussa kuin kokoontumisvapauden käyttämistarkoituksessa järjestetyt kulkueet, kuten juhla- ja mainoskulkueet, kuuluisivat yleisötilaisuuksien ryhmään. Kokoontumislakia on sovellettava myös sellaisiin ravintoloissa järjestettäviin yleisötilaisuuksiin, jotka eivät kuulu ravintolan tavanomaiseen toimintaan.

YLEISÖTILAISUUSKÄSITTEEN SOVELTAMISESTA

Viranomaisten pyrkimyksiä laajentavaan tulkintaan keväällä 2020

Se, miten tartuntatautilaissa käytetty yleisötilaisuuden käsite on tulkittava, ei lain sanamuodon tai esitöiden valossa ollut eri viranomaisille selvää koronaepidemian alkaessa keväällä 2020. 

Hallitus ilmoitti tiedotustilaisuudessaan 16.3.2020 linjanneensa toimenpiteeksi ”rajoitetaan julkiset kokoontumiset kymmeneen henkilöön ja suositellaan välttämään tarpeetonta oleskelua julkisilla paikoilla”. Kysymyksessä oli poliittinen linjaus, johon liittyviä päätöksiä ei löydy valtioneuvoston yleisistunnon päätösluettelosta.  Aluehallintovirastot tekivät asiaa koskevat päätökset, joissa muun ohessa yleisötilaisuudet kiellettiin tartuntatautilain 58 § nojalla. Samalla julkisuudessa ryhdyttiin varsin laajasti käyttämään käsitettä kokoontumisrajoitus, joka ei siis ollut legaalitermi.

Oikeusministeriö laati 18.3.2020 päivätyn muistion tilaisuuksien kielto-oikeuden tulkinnasta. Siinä omaksuttiin tulkinta, jossa tartuntatautilain yleisötilaisuuden käsite nähtiin laajempana kuin kokoontumislain käsite. Esimerkiksi yhdistysten kokoukset ja yhtiökokoukset katsottiin lähtökohtaisesti yleisötilaisuuksiksi. Muistion mukaan:

”tulkinnassa on perustellumpaa katsoa [kokoontumislakiin otetun yleisötilaisuuden määritelmän sijaan] tartuntatautilain tarkoitusta ja perusteluja, joiden nojalla myös valtioneuvoston linjaus on tehty. Näin siksi, että kokoontumislaki pyrkii varmistamaan kokoontumisvapautta ja tartuntatautilaki puolestaan väestön suojaamiseen tartuntavaaralta.”

Pari viikkoa ensimmäisten rajoitustoimien alkamisen jälkeen 3.4.2020 Poliisihallitus antoi ohjaavan kirjeen POL-2020-16637, jossa käsiteltiin ”kokoontumisrajoituksia” eli muun ohessa tartuntatautilain 58 § perusteella annettuja määräyksiä. Poliisihallituksen ohjeistuksessa päädyttiin siihen, että ”kaikenlainen kokoontuminen on laajasti kielletty aluehallintovirastojen päätösten perusteella” ja ”päätökset koskevat julkisia kokoontumisia laajemmin kuin vain kokoontumislaissa tarkoitettuja yleisiä kokouksia ja yleisötilaisuuksia. Aluehallintovirastojen päätösten soveltamisalaan kuuluvat myös kaikki muut väkeä kokoavat tilaisuudet.” Asiakirjassa rajoitusten piiriin kuuluvina tilaisuuksina nähtiin myös mm. kirjastot, kirjastoautot, harrastustilojen toiminta ja nuorisotilat. Tulkinta omaksuttiin varsin laajasti viranomaisissa ja mm. aluehallintovirastojen neuvonnassa.

Oikeusasiamiehen kannanotto

Eduskunnan oikeusasiamiehen kansliassa asiaan kiinnitettin huomiota varsin äkkiä. Oikeusasiamiehen kansliassa laadittiin 20.4.2020 päivätty muistio, jossa kyseenalaistettiin oikeusministeriön ja poliisihallituksen tulkinta. Oikeusasiamies katsoi, että tartuntautilain esitöissä mikään ei viittaa siihen, että yleisötilaisuudella olisi tarkoitettu muuta kuin kokoontumislaissa jo säädettyä ja määriteltyä ja piti heikosti perusteltuna näkemystä siitä, että tartuntatautilaissa yleisötilaisuuden ja yleisen kokouksen käsitteillä olisi jokin kokoontumislain merkitystä laajempi sisältö. 

Varsinainen oikeusasiamiehen ratkaisu asiassa annettiin kuitenkin vasta 31.12.2020 otsikolla ”Poliisihallitus tulkitsi kokoontumisrajoituksia liian laajasti”. Oikeusasiamies totesi, että tartuntatautilain 58 § soveltamisessa on kysymys kokoontumisvapauden rajoituksista ja niistä täytyy perustuslain 13 § ja perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset huomioon ottaen säätää lailla. Perusoikeusrajoitusten tarkkarajaisuus- ja täsmällisyysvaatimukset osaltaan puolsivat supistavaa tulkintaa, jossa yleisötilaisuuden käsitteelle annettiin sama sisältö sekä tartuntatauti- että kokoontumislaissa. Tässä vaiheessa eduskunnan käsittelyyn oli tullut tartuntatautilain muutosesitys, jonka perusteluissa todettiin suoraan, että laissa käytetyt yleisötilaisuuden ja yleisen kokouksen käsitteet perustuvat kokoontumislain määritelmiin. Oikeusasiamies omaksui yksiselitteisesti tämän kannan, mutta totesi olevan olevan siitä erillinen kysymys, kuinka yksiselitteisiä kokoontumislaissa määritellyt yleisen kokouksen ja yleisötilaisuuden käsitteet ovat.

Oikeusasiamiehen ratkaisu yhtenäisti viranomaisten käsityksen kokoontumislain ja tartuntatautilain suhteesta, mutta ei varsinaisesti selventänyt käytännön kysymystä siitä, mikä on yleisötilaisuus. Huomionarvoista on myös se, että perusoikeuksista ei oikeusasiamies ottanut esille kuin kokoontumisvapauden. 

Rajoituksia purettaessa keväällä 2021 aluehallintovirastot pyysivät STM:tä ottamaan kantaa mm. tartuntatautilain 58 § ja 58 d § soveltamisen suhteeseen. Pyynnön taustalla oli ilmeisesti Sosiaali- ja terveysministeriön ohjauskirjeessään ottama kanta, jossa aluehallintovirastoja ohjattiin asettamaan turvaväleihin liittyviä ehtoja 58 § nojalla tehtäviin päätöksiin. Ministeriön vastauksessa 6.8.2021 todetaan muun muassa, että tartuntatautilain 58 § rajoittaa tilaisuuksia, jotka ovat ”siis luonteeltaan väkeä rajallisiin joko ulko- tai sisätiloihin niiden jatkuvaluonteista peruskäyttöä laajemmin kokoavia tilanteita”. Tämä on yleisötilaisuuden käsitteestä taas yksi edellä mainituista poikkeava tulkinta, joka sinänsä olisi ymmärrettävä epidemian torjunnan näkökulmasta, mutta ei saa riittävää tukea kokoontumislain tulkintamateriaalista. Voidaan todeta, että vaikka oikeusasiamiehen kannanotolla oli selkeä vaikutus poliisin ja aluehallintovirastojen tulkintaan jo vuoden 2021 alussa, sosiaali- ja terveysministeriö tulkitsi yleisötilaisuuden käsitettä vielä syksyllä 2021 edelleen omista oikeusasiamiehen kannanotosta irtaantuneista lähtökohdistaan.

”Jatkuvaluonteinen normaalitoiminta” viranomaisten omaksumana käsitteenä yleisötilaisuuden vastakohdasta

Neuvonnassaan aluehallintovirastot joutuivat ottamaan kantaa siihen, mikä on yleisötilaisuus ja mikä ei. Jo keväällä 2020 aluehallintovirastojen tiedotuksessa omaksuttiin käsite ”jatkuvaluonteinen normaalitoiminta” jonkinlaisena yleisötilaisuuden vastaparina. Tulkintaa mahdollisesti vakiinnutti STM:n 15.5.2020 annettu ohjauskirje, jossa viitattiin aiemmin tässä kirjoituksessa käsiteltyyn oikeusministeriön muistioon. Sosiaali- ja terveysministeriön ohjauskirjeessä todettiin suoraan – toisin kuin siinä viitatussa oikeusministeriön muistiossa – seuraavaa:

”erityisesti on huomattava, että yleisötilaisuuden käsitteen piiriin ei kuulu normaali palvelu- ja muu tiloissa yleisesti ja jatkuvaluonteisesti harjoitettava toiminta.”

Kuten edellä on todettu, kokoontumislain määritelmä yleisötilaisuudesta ei ole tyhjentävä. Lakitekstissä luetellaan esimerkinomaisesti tiettyjä tilaisuuksien tyyppejä ja ulotetaan niihin rinnastuvat tilaisuudet yleisötilaisuuskäsitteen piiriin. Esitöissä luetellaan lisää esimerkkejä taiteenlajikohtaisesti nimeltä mainiten (teatteri, ooppera, baletti, sirkus ja elokuva), mutta tästäkään luettelosta ei ilmene, että se olisi tarkoitettu tyhjentäväksi. 

Yleisötilaisuuden käsitettä voi pyrkiä ymmärtämään kokoontumislain yleisestä tarkoituksesta käsin: lain tarkoituksena on sen 1 § mukaan turvata perustuslaissa säädetyn kokoontumisvapauden käyttämistä sekä ohjata yleisten kokousten ja yleisötilaisuuksien järjestämistä tarpeellisilla järjestysluonteisilla säännöksillä. Kokoontumisvapaus liittyy määritelmällisesti nimenomaan yleisen kokouksen käsitteeseen, sillä yleinen kokous on määritelmänsä kokoontumisvapauden käyttämistä. Kokoontumisvapaus ei siis liity niinkään yleisötilaisuuksiin. Yleisötilaisuuksien sääntelystä voidaan siis todeta, että kokoontumislain tarkoituksena niiden osalta lienee yleisen järjestyksen ylläpito. Tämän osalta lakiin kuitenkin sisältyy tietynlainen sisäinen ristiriita: yleisötilaisuuden käsite on lavea, mutta lain käytännön soveltamisen kannalta huomattavasti merkittävämmäksi nousee, onko tilaisuus 14 § määritellyn ilmoitusvelvollisuuden piirissä vai ei. Tartuntatautilain 58 § koskee kuitenkin kaikkia yleisötilaisuuksia — sekä niitä, joista tulee tehdä ilmoitus, että ns. vapaita tilaisuuksia.

Kokoontumislain 14 § mukaan ilmoitusta ei tarvitse tehdä sellaisesta yleisötilaisuudesta, joka osanottajien vähäisen määrän, tilaisuuden luonteen tai järjestämispaikan vuoksi ei edellytä toimenpiteitä järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi tai sivullisille ja ympäristölle aiheutuvan haitan estämiseksi taikka erityisiä liikennejärjestelyjä. Esitöiden mukaan ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolella ovat esimerkiksi sisätiloissa vakituisesti järjestettävät näyttelyt, elokuva-, teatteri- ja oopperanäytökset sekä sellaiset konsertit, joihin ei ole tarpeen asettaa järjestyksenvalvojia. Perusteluna esitetään, että viranomaisilla ei ole tarvetta erityisesti ohjata tällaisten tilaisuuksien järjestämistä. Tämän valossa voidaan perustellusti väittää, että kokoontumislain järjestelmässä toiminnan jatkuvaluonteisuus ei siis rajaisi tilaisuutta yleisötilaisuuskäsitteen ulkopuolelle, vaan enintään ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle.

Ajatus siitä, että toiminnan jatkuvuus ja sen kuuluminen harjoittajansa perustoimintaan (”normaalitoiminta”) sinällään tekisi toiminnasta jotain muuta kuin yleisötilaisuuden, on altis kritiikille jo siitä syystä, että se ei saa tukea esitöistä. Oikeuskäytäntö on suppeaa eikä suhtaudu yleisötilaisuuden käsitteeseen supistavasti. Itä-Suomen hallinto-oikeuden tapauksessa vuodelta 2015 koko kesän avoinna oleva vesipuisto katsottiin kokoontumislain 2 § tarkoitetuksi yleisötilaisuudeksi. Tulkinta oli siis epidemian aikana omaksutulle täysin vastakkainen. Hallinto-oikeus perusteli ratkaisuaan mm. sillä, että vesipuistotoiminta edellyttää sen järjestäjältä erityisiä toimenpiteitä järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi, erityisiä liikennejärjestelyjä ainakin paikoitusalueiden varaamiseksi kävijöiden käyttöön sekä antoi merkitystä alueelle tulevan yleisömäärän ja yleisörakenteen ennakoimattomuudelle ja anniskelualueen olemassaololle. Nämä seikat sopivat monenlaiseen jatkuvaan toimintaan — jopa ostoskeskuksen toiminnan voisi ajatella olevan yleisötilaisuus, jos asiaa arvioitaisiin vain mainituilla kriteereillä.

”Jatkuvaluonteisen normaalitoiminnan” pois yleisötilaisuuksien piiristä sulkevan tulkinnan taustalla voidaan nähdä pyrkimys pitää elinkeinotoiminta rajoitusten ulkopuolella. Tällainen ajatus tukisi sinänsä perustuslain 18 § mukaista elinkeinonvapautta. Tulkintavaihtoehtona tämä on kuitenkin ristiriidassa sen kanssa, että lain esitöissä nimenomaisesti mainitaan koko joukko toimintoja, jotka ovat sekä niiden järjestäjien jatkuvaluonteista perustoimintaa että elinkeinotoimintaa, esimerkiksi elokuvateatterit. Myös epäkaupallisin perustein toimivat kulttuuri-instituutioiden, esimerkiksi valtionosuuksia saavat teatterien ja orkesterien, voidaan ajatella kuuluvan elinkeinotoiminnan piiriin, koska perusoikeuden ytimessä on oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla, ei niinkään toiminnan kaupallisuus. Elokuvateatterien toiminnan, teatteriesitysten ja sinfoniakonserttien kuulumista yleisötilaisuuksien piiriin ei kuitenkaan mikään viranomainen ole missään vaiheessa kyseenalaistanut.

Lain sanamuodosta ja esitöistä suoraan johdettu tulkinta synnyttää sääntöjä, jotka ovat arkitodellisuuteen asetettuina jopa koomisia. Huvipuiston aukiolo katsottiin muuksi kuin yleisötilaisuudeksi, mutta esitys huvipuiston lavalla yleisötilaisuudeksi. Julkisissa ulkotiloissa järjestetty valotaidetapahtuma luokiteltiin yleisötilaisuudeksi, jonka osallistujamäärä oli rajoitettu AVI:n päätöksellä – ilman valotaidetta sama ulkotila olisi ollut vapaa henkilörajoituksista. Tämä tulkinta on siunattiin koomusuudestaan huolimatta syksyllä 2021 Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksellä lainmukaiseksi eikä korkein hallinto-oikeus myöntänyt asiassa valituslupaa. Tilanteessa, jossa yleisötilaisuuksien osallistujamäärää oli rajoitettu, mutta muuhun toimintaan ei kohdistunut vastaavia rajoituksia, yleisötilaisuusrajoitukset saivat näin käytännössä jonkinlaisen ”taidekiellon” tai ”esiintymiskiellon” piirteitä.

Ongelmat korostuivat ravintolatoiminnan kohdalla

Erityisen korostuneesti edellä kuvattu ongelma on ollut nähtävissä ravintolatoiminnan kohdalla. Jos ravintolassa lauletaan karaokea, se ei ole yleisötilaisuus, mutta jos ammattilainen esiintyy samassa tilassa, se on tulkittu yleisötilaisuudeksi. Esitöidensä mukaan kokoontumislakia on sovellettava myös sellaisiin ravintoloissa järjestettäviin yleisötilaisuuksiin, jotka eivät kuulu ravintolan tavanomaiseen toimintaan. Myös myöhemmin säädetyn majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain (308/2006) 1 §:n 4 momentin mukaan taas yleisötilaisuuksien järjestämiseen majoitus- ja ravitsemisliikkeessä sovelletaan kokoontumislakia, jollei tilaisuus kuulu liikkeen tavanomaiseen toimintaan.

Vastaiskohtaispäätelmänä kokoontumislain sekä majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain säännöksien perusteella pitänee olla, että kokoontumislakia ei sovelleta, jos tilaisuus kuuluu ravitsemisliikkeen tavanomaiseen toimintaan – oli tilaisuuden luonne muutoin mikä vain, vaikka kokoontumislaissa tai sen esitöissä mainittu tyyppitapaus kuten näytös tai konsertti. Kun kokoontumislakia ei sovelleta, kysymys ei myöskään voi olla yleisötilaisuudesta eikä tilaisuus siten ole yleisötilaisuusrajoitusten piirissä. 

Esimerkiksi anniskeluravintoloina toimivat keikkapaikat ja teatteriravintolat saattoivat siis olla koko ajan yleisötilaisuusrajoitusten ulkopuolella, vaikka toki erikseen määriteltyjen ravintoloita koskevien rajoitusten piirissä. Ravitsemusliikkeen tavanomaisen toiminnan käsite on toki osin tulkinnanvarainen. Esitöiden mukaan ravintolan tavanomainen toiminta voi olla määritelty erimerkiksi toiminnan aloittamisen yhteydessä viranomaisille tehdyissä ilmoituksissa sekä alkoholilainsäädännön mukaisessa anniskeluluvassa. Esimerkiksi useimpien rock-klubien kohdalla määritelmä täyttynee.

Yleisötilaisuuden käsite, perusoikeudet ja hallinnon oikeusperiaatteet

Viranomaisten tulkinta yleisötilaisuuden käsitteestä yhtenäistyi aiemmin mainitun oikeusasiamiehen ratkaisun ja aluehallintovirastojen keskinäisesti koordinoidun tulkinnan myötä. Selkeäksi ja tarkkarajaiseksi se ei silti määrittynyt, vaan aluehallintovirastot joutuivat omassa neuvonnassaankin myöntämään, että ”yksiselitteistä vastausta ei voida antaa jokaisen tilanteen varalta”. 

Kun kysymys on niinkin voimakkaasta puuttumisesta perusoikeuksina suojattuihin elinkeino-, kokoontumis- ja taiteen vapauteen kun koronaepidemian aikana toteutuneiden rajoitusten kohdalla on ollut kyse, yleisötilaisuuden käsitteen monitulkintaisuutta voi pitää ongelmallisena. Lisäksi vaikka yleisötilaisuuden käsite olisikin selkeä, on erillinen kysymys, onko tartuntatautilain 58 § nojalla ollut mahdollista tehdä sellaisia kaikkiin yleisötilaisuuksiin kohdistuvia hallintopäätöksiä kuin on tehty. 

Tiukasti 58 § sanamuodon mukainen tulkinta olisi binäärinen: yleisötilaisuudet joko kielletään tai ei kielletä, päätös koskee siis kaikkia yleisötilaisuuksia. Tällainen tulkinta ei kuitenkaan olisi linjassa hallinto-oikeudellisen suhteellisuusperiaatteen ja perusoikeuksien rajoituksia koskevien yleisen opin kanssa, eikä mikään viranomainen ole lakia näin tulkinnutkaan. Tartuntatautilain 58 § perusteella tehdyt päätökset ovat ensimmäisistä päätöksistä 12.3.2020 lähtien koskeneet vain osaa yleisötilaisuuksia. Erottelu tehtiin aluksi tilaisuuksien henkilömäärän perusteella ja sitten sen perusteella, sijoittuuko tilaisuus sisä- vai ulkotilaan. Myöhemmin sosiaali- ja terveysministeriön ohjaamina aluehallintovirastot alkoivat liittää päätöksiin erityyppisiä ehtoja kuten opetus- ja kulttuuriministeriön ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen laatiman ohjeen noudattamisen. Lähtökohtaisesti ehdot täyttävät yleisötilaisuudet siis sallittiin, muut kiellettiin.

Äärimmillään aluehallintovirastot eivät de facto kieltäneet tartuntatautilain 58 §:n nojalla antamissa päätöksissään minkäänlaisia yleisötilaisuuksia vaan ainoastaan velvoittivat toimijat noudattamaan erilaisia muiden viranomaisten lähtökohtaisesti ei-velvoittavia ohjeita, mitä voi pitää perustuslain 80 § kannalta ongelmallisena. Tämä kysymys ei kuitenkaan kuulu tämän kirjoituksen aihepiiriin. 

Voidaan siis katsoa, että viranomaisten tulkinnan mukaan yleisötilaisuuden käsite asettaa tartuntatautilain 58 § mukaisen kielto-oikeuden rajat sen osalta, millaisiin tilaisuuksiin rajoituksia voidaan kohdistaa (niiltä osin kun niitä ei kohdisteta yleisiin kokouksiin tai pykälässä mainittuihin tiloihin), mutta rajoitukset voidaan harkinnan mukaan kohdistaa vain osaan yleisötilaisuuksista. Tehdyissä päätöksissä rajoituksia ei kuitenkaan rajattu tilaisuuden luonteen perusteella. Ottaen huomioon yleisötilaisuuskäsitteen tulkintavaikeudet ja hallinnon suhteellisuusperiaatteen tällaista rajausta olisi voinut olettaa tehtävän. Lisäksi on huomattava 58 § sisältämä vaatimus, että toimenpiteen tulee olla välttämätön tartuntataudin leviämisen estämiseksi.

Rajoitusten taustalla ollut väestön terveyden suojeleminen on epäilemättä perusoikeusjärjestelmän kannalta erittäin painava peruste. Perustuslakivaliokunnan mukaan myös terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn säilyttäminen pandemian aikana on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta erittäin painava peruste, jolla on yhteys perustuslain 7 §:n 1 momentin julkisen vallan velvollisuuteen turvata jokaisen oikeus elämään sekä turvata myös pandemian oloissa jokaiselle riittävät terveyspalvelut sekä edistää väestön terveyttä (perustuslain 19 §:n 3 momentti) ja joka oikeuttaa poikkeuksellisen pitkälle meneviä, myös ihmisten perusoikeuksiin puuttuvia viranomaistoimia.

Välttämättömyys- ja suhteellisuusarviointi liittyvät elimellisesti yhteen. Käsitellessään ravintolarajoitusten jatkoa syksyllä 2020 perustuslakivaliokunta kritisoi lausunnossaan aiempien ravintolarajoitusten sääntelymallia siitä, että rajoitukset ulotettiin oletusarvoisesti koskemaan yhtäläisesti maan kaikkia maakuntia alueellisesta epidemiatilanteesta riippumatta ja tästä oli erikseen poikettava valtioneuvoston asetuksella, jos rajoitukset eivät olleet välttämättömiä kaikkialla. Valiokunta piti tätä suhteellisuusarvioinnin kannalta riittämättömänä sääntelymallina. Lisäksi valiokunta katsoi, että rajoitustoimenpiteistä on säädettävä myös erityyppisten ravitsemisliikkeiden osalta eriytetysti siten, että rajoitukset ovat välttämättömiä juuri niissä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Perustuslakivaliokunta siis katsoi, että perusoikeuksiin palautuvat, hallinnon suhteellisuusvaatimukseen liittyvät syyt olisivat edellyttäneet ravintolarajoitusten erilaista mitoitusta erilaisiin ravintolatyyppeihin ja tiloihin ja ”kaikkiin ravintoloihin” yhtäläisesti kohdistuvat rajoitukset olivat perusoikeusrajoitusten suhteellisuusvaatimusta rikkovina perustuslainvastaisia. Tästä näkökulmasta myös kaikkiin yleisötilaisuuksiin lähes yhtäläisesti (erotteluna vain henkilömäärät ja sisä- ja ulkotiloissa tapahtuvat tilaisuudet) kohdistuvia rajoituksia voi pitää selvästi oikeudellisesti ongelmallisina. 

Voidaan argumentoida, että yleisötilaisuuden käsite tartuntatautilaissa toteuttaa perusoikeusrajoituksissa vaadittavaa tarkkarajaisuuden periaatetta verrattuna tilanteeseen, jossa kielto-oikeus kohdistuisi ”kaikkiin” tilaisuuksiin. Toisaalta yleisötilaisuus on hyvin laaja käsite ja siten tylppä väline rajoittamistoimiin, ja tilaisuuksien jaotteleminen sen sisällä laajentaa huomattavasti viranomaisen harkintavallan alaa. 

MIKSI TARTUNTATAUTILAIN 58 § ON EDELLEEN KOSKEMATON?

Kaiken kaikkiaan tässä käsitellyn aineiston pohjalta voi tehdä yleishavainnon, että yleisötilaisuusrajoitusten luonnetta perusoikeusrajoituksina ei ole kokonaisuudessaan hahmotettu tartuntatautilakia säädettäessä eikä myöhemminkään viranomaispäätöksiä tehtäessä. Oikeusasiamieskin nosti yleisötilaisuuden käsitteen linjauksen kannalta merkittävässä ratkaisussa perusoikeudet esille vain kokoontumisvapauden kannalta eikä huomioinut elinkeinon-, sanan- tai taiteen vapauden näkökulmaa. Esitöistä tai muualtakaan ei ilmene, miksi yleisötilaisuuksia säännellään eri tavoin kuin muita väkeä kokoavia tilaisuuksia.

Näillä perustein voi jopa kysyä, läpäisisikö nykyinen tartuntatautilain 58 § perustuslakivaliokunnan seulan, jos pykälä tulisi nyt valiokunnan arvioitavaksi — ja piileekö tässä syy sille, miksi pykälään ei ole haluttu koskea. Onko haluttu säilyttää lainsäädännöllinen status quo siinä pelossa, että nykyinen säännös ilmenisikin perusoikeuksien rajoittamisopin kannalta vähintäänkin ongelmalliseksi? Koronapandemian aikana säädettyihin uusiin säännöksiin on kohdistunut huomattavasti perusteellisempi perusoikeuksien rajoittamisopin tarkastelu kuin lain 58 §:ää säädettäessä. 

Samalla nousee kysymys 58 § ja sen perusteella tehtyjen päätösten sovellettavuudesta. Onko yleisötilaisuusrajoitusten piirissä ollut tapauksia, joissa tuomioistuimen tulisi jättää tartuntatautilain 58 § perusteella aluehallintoviraston tekemä kieltopäätös yksittäistapauksessa soveltamatta perustuslain 106 § perusteella tai muunkin viranomaisen — kuten rajoituksia valvovan polisiin — jättää kielto soveltamatta 107 § perusteella? Tiettävästi yleisötilaisuusrajoituksista on edelleen vireillä hallinto-oikeuksissa valituksia, joihin ratkaisuja ei ole vielä saatu. 

Antti Mattila, oik.yo., Helsingin yliopisto


Kirjoittaja on oikeustieteen ylioppilas ja taiteen maisteri, joka toimii skenografina esittävän taiteen kentällä ja tällä hetkellä Teatteri- ja mediatyöntekijät Teme ry:n puheenjohtajana.

Comments

  1. Jukka says:

    Arvoituksen selitys lienee se, että säätely on tarkoituksellisesti haluttu pitää epämääräisenä niin, että säädösten sisältö määrätään STM:n ohjeilla ja muilla viranomaisten ”tulkinnoilla”. EOA yritti tätä vastustaa, mutta ei kovin tehokkaasti. Media enimmäkseen vaikeni asian kuoliaaksi.

    Vähälle huomiolle on jäänyt sekin, että missään vaiheessa ei ole julkisuudessa eikä kai eduskunnallekaan esitetty tosiasiatietoja siitä, että rajoitukset olisivat tai ovat olleet vaikuttavia, saati välttämättömiä. Pikemminkin on esiinnytty ikään kuin olisi itsestään selvää, että rajoituksia tarvitaan. Täyttääkö tämä vaatimuksen välttämättömyydestä?

Vastaa

Täytä tietosi alle tai klikkaa kuvaketta kirjautuaksesi sisään:

WordPress.com-logo

Olet kommentoimassa WordPress.com -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Twitter-kuva

Olet kommentoimassa Twitter -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Facebook-kuva

Olet kommentoimassa Facebook -tilin nimissä. Log Out /  Muuta )

Muodostetaan yhteyttä palveluun %s

%d bloggaajaa tykkää tästä: