Valmiuslaki (1552/2011) säädettiin perustuslainsäätämisjärjestyksessä, vaikka perustuslain 23 § sinänsä oikeuttaisi säätämään tavallisella lailla (tai laissa annetun täsmällisen valtuutuksen nojalla myös asetuksella) sellaisia tilapäisiä poikkeuksia perusoikeuksista, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Valmiuslain lähtökohtana on, että vain sotilaallisissa ja niihin rinnastettavissa kriiseissä sen nojalla saatettaisiin poiketa perusoikeuksista ja tämän vuoksi joutua tekemään KP-sopimuksessa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa edellytetyt ilmoitukset, jos näistä sopimuksista poiketaan. Siviilikriiseissä Suomen lähtökohtana on, ettei sen paremmin ihmisoikeussopimuksista kuin kansallisista perusoikeuksista lähdetä poikkeamaan.
Konstruktio on monimutkainen ja jopa eräissä kohdin epätyydyttävä, mutta pelkistäen voi sanoa, että muissa kuin sotilaallisissa kriiseissä valmiuslaki oikeuttaa poikkeamaan perustuslaissa säädetyistä valtioelinten toimivaltasuhteista siten, että päätöksentekomenettely muuttuu: asetuksin voidaan säätää normaalisti lailla säädettävistä asioista, mukaan lukien perusoikeuksien ”normaaleista” rajoituksista. Eduskunta käyttää jälkikontrollivaltaa näiden asetusten suhteen, täyden lainsäädäntövallan korvikkeena. Perusoikeuksista ei saa asetuksella säätää poikkeuksia, siis sellaisia rajoituksia, joita normaalisti ei saisi säätää tavallisella lailla.
Valmiuslain nojalla annetaan ensin käyttöönottoasetus, ja sen jälkeen tarvittava määrä soveltamisasetuksia. Käyttöönottoasetus määrittää kriisityypin, jonka nojalla valmiuslaki otetaan käyttöön. Koronaviruksen tapauksessa kyseeseen selvästi tulee valmiuslain 3 §:n 5 kohta eli ”vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaava hyvin laajalle levinnyt vaarallinen tartuntatauti”. Perustuslakivaliokunnan on arvioitava, onko tämä tilanne jo käsillä, vai antaako koronan leviämislaajuus ja vaarallisuusaste vielä mahdollisuuden pyrkiä hoitamaan tilanne joko suosituksin taikka lainsäädäntöteitse, valmiuslain poikkeustilavaltuuksiin turvautumatta. Hallitus on oman arvionsa tehnyt, ja eduskunnan tulee joko hyväksyä se taikka kumota käyttöönottoasetus.
Jos käyttöönottoasetuksessa vastoin edellä esitettyä oletusta tukeuduttaisiin myös johonkin muuhun valmiuslain kriisityypeistä, esimerkiksi 3 §:n 3 kohtaan (”väestön toimeentuloon tai maan talouselämän perusteisiin kohdistuva erityisen vakava tapahtuma tai uhka, jonka seurauksena yhteiskunnan toimivuudelle välttämättömät toiminnot olennaisesti vaarantuvat”), eduskunta olisi vakavan haasteen edessä. Oma kantani on, ettei sen paremmin koronaviruksen kuin sen torjuntatoimien voida katsoa nykytilanteessa aiheuttaneen tällaista tilannetta – siis ei edes lainkohdassa tarkoitettua ”uhkaa”. Tilanne voi toki kehittyä negatiiviseen suuntaan, jolloin 3 kohdan edellytyksiä joudutaan myöhemmin arvioimaan. Taloudellisen poikkeustilan julistaminen tartuntataudin takia jo nyt edustaisi yritystä käyttää valmiuslain tarjoamia valtuuksia keinotekoisesti laajemmin kuin tartuntatauti erityisenä kriisityyppinä oikeuttaa. Eduskunnan tulisi kumota käyttöönottoasetus tältä osin. Olisi perin onnetonta, jos heti ensimmäinen valmiuslain käyttöönottoasetus yrittäisi väärinkäyttää kriisityyppien luokittelua.
Valmiuslain soveltamisasetukset ovat sidoksissa käyttöönottoasetuksessa nimettyyn kriisityyppiin. Tartuntatautiin kriisityyppinä, siis 3 §:n 5 kohtaan, on laissa liitetty yllättävänkin lyhyt luettelo toimivaltuuksia. Muilta osin normaalit toimivaltasuhteet ja tarve käyttää lainsäädäntömenettelyä taikka juridisesti ei-velvoittavia suosituksia jäävät voimaan. Perustuslakivaliokunnan ja koko eduskunnan tulee valvoa, että soveltamisasetukset tukeutuvat vain niihin valmiuslain kohtiin, jotka ovat käytettävissä tartuntataudin yhteydessä. Muilta osin soveltamisasetukset on kumottava. Hallituksen 16.3. ilmoittama 19-kohtainen luettelo toimenpiteistä sisältää vain harvoja sellaisia toimia, jotka voidaan oikeuttaa valmiuslain 3 §:n 5 kohdan nojalla. Muut kohdat toteutettaneen suosituksin tai laillisin tosiasiallisin toimenpitein, muiden lakien (mm. tartuntatautilaki) tarjoamien valtuuksien nojalla, taikka säätämällä jostakin asiasta lailla. Demokratian tulee toimia myös poikkeusoloissa, ja tarvittaessa puutteet valmiuslain keinovalikoimassa voidaan korjata säätämällä lakeja, ei väärinkäyttämällä valmiuslakia.
Tartuntataudin yhteydessä asianmukaisiin valmiuslain toimivaltuuksiin tukeutuvilta osin soveltamisasetukset on vielä arvioitava sisällöllisesti. Ne eivät saa muodostua perusoikeuspoikkeuksiksi tai poiketa Suomen kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista. Toimenpiteiden on siis sisällöltään oltava sellaisia, että ne ilman poikkeusoloja voitaisiin hyväksyä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä perusoikeuksien välttämättöminä, täsmällisinä, tarkkarajaisina ja oikeasuhtaisina rajoituksina. Tämän arvion tekeminen on perustuslakivaliokunnan tehtävä.
Martin Scheinin
Kansainvälisen oikeuden ja ihmisoikeuksien professori
European University Institute (Firenze, Italia)
Twitter @MartinScheininF (suomeksi), @MartinScheinin (englanniksi)
Perustuslakiblogi 
Vastaa