Pauli Rautiainen: Perustuslakivaliokunnan näkemykset EU:n elpymispaketista – onko niillä merkitystä?

Tänäänkin neuvotellaan EU:n elpymispaketista. Perustuslakiblogissa on kirjoitettu kevään ja kesän aikana lukuisia kertoja EU:n elpymisrahastoa ja siihen läheisesti liittyviä järjestelyjä koskevasta periaatteellisesti merkittävästä kansallisesta valtiosääntöoikeudellisesta kiistelystä, joka on luonut niin eduskunnan ja valtioneuvoston välille kuin eduskunnan sisällä perustuslakivaliokunnan ja suuren valiokunnan välille institutitutionaalisia jännitteitä.

Sivusin aihepiiriä huhti-toukokuussa itse lukuisissa koronakevään valtiosääntöoikeudellisia kysymyksiä puntaroineissa kirjoituksissani. Kesä-heinäkuulla aiheesta ovat kirjoittaneet Lauri Koskentausta ja Päivi Leino-Sandberg. Kirjoitukset kertovat, ettei Suomessa ole jaettua käsitystä siitä, mikä on perustuslakivaliokunnan rooli EU-asioiden käsittelyssä. Leino-Sandberg summasi kirjoituksensa:

”Suomen valtiosääntöjärjestelmässä perustuslakivaliokunta määrittelee, miten perustuslakia tulkitaan ja mitkä asiat määritellään valtiosääntökysymyksiksi. EU-asioissa valtiosääntöarvio on mahdoton tehdä huomioimatta myös niitä EU-oikeuden määräyksiä, joita arviointi koskee. Jos perustuslakivaliokunnan tulkinta on ristiriidassa valtioneuvoston EU-poliittisten linjausten kanssa, se on toki houkuttelevaa pyrkiä sivuttamaan. Samalla kuitenkin kyseenalaistetaan se tapa, jolla Suomessa perustuslain mukaisuutta valvotaan. Tämä on elpymisrahastoakin suurempi periaatteellinen kysymys, johon nykyinen hallitus ja suuri valiokunta näyttävät suhtautuvan silmiinpistävän kevyesti.”

Julkisuudessa on kuitenkin esitetty myös vastakkaisia näkemyksiä. Jotkut ovat katsoneet perustuslakivaliokunnan astuneen maaperälle, joka ei kuulu sille. Koskentaustan perustuslakiblogin kirjoituksessaan kuvaamia tapahtumia, joissa suuri valiokunta viittasi kintaalla perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudellisille huomioille, on pidetty myös perusteltuina. Monet poliitikot ja osa valtiosääntöoppineista on suhtautunut tähän ymmärtävästi.

Tätä taustaa vasten on kiinnostavaa tarkastella, mitä viimeksi kuluneen noin viikon aikana on tapahtunut.

Perustuslakivaliokunta 13.-14. heinäkuuta

Viikko sitten perustuslakivaliokunta keskeytti kesätaukonsa. Se kokoontui maanantaina 13.7. ja tiistaina 14.7. käsittelemään useita EU:n elpymisrahastoon kytkeytyviä U-kirjelmiä. Kuultuaan asiantuntijoita valiokunta ilmaisi kantansa pöytäkirjakannanottoina. Elpymisvälineen perustamista koskeva kannanotto, jota muita U-kirjelmiä koskeneet kannanotot sisällöllisesti seurailevat, kuuluu sanasta sanaan näin:

”Perustuslakivaliokunta on käsitellyt nyt arvioinnin kohteena olevia komission ehdotuksia elpymisvälinekokonaisuudesta lausunnossa PeVL 16/2020 vp, jonka jälkeen valtioneuvosto on toimittanut nyt arvioitavat U-kirjelmät ja niihin liittyvät jatkokirjelmät (U 27/2020 vp, U 29/2020 vp, U 30/2020 vp, UJ 22/2020 vp) eduskunnalle. Neuvotteluissa esitettyjä muutosehdotuksia komission ehdotuksiin ei ole saatettu eduskunnan käsiteltäviksi miltään osin. Tästä syystä perustuslakivaliokunta toistaa kaiken lausunnossaan PeVL 16/2020 vp esitetyn, minkä lisäksi valiokunta toteaa seuraavaa: Unionin on oikeusvaltion periaatteisiin sitoutuneena oikeusyhteisönä ja demokraattisena yhteisönä tarpeen tehdä perustavanlaatuiset ratkaisut oikeudellisesti kestävällä tavalla ja laajan demokraattisen keskustelun perusteella. Perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan neuvoston oikeuspalvelun lausunto vähentää alustavan arvion mukaan jonkin verran niitä huolia (ks. eritt. kohdat 166—176), joita valiokunnan lausunnossa PeVL 16/2020 vp esitetään komission alkuperäisten ehdotusten yhteensopivuudesta perussopimusten kanssa. Tämä tosin riippuu siitä, miten neuvotteluissa tosiasiassa huomioidaan oikeuspalvelun esittämät korjaus- ja täydennystarpeet. Ehdotusten valtiosääntöoikeudellinen arviointi on mahdollista tehdä vasta tämän jälkeen. Perustuslakivaliokunta toteaa, että valtioneuvoston neuvottelukannat ovat yleisesti ottaen perustuslain kannalta oikeansuuntaisia (ks. myös PeVL 16/2020 vp, s. 19). Perustuslakivaliokunta kiinnittää erityisesti huomiota välttämättömyyteen pyrkiä rajoittamaan unionin lainanottoa avustusmuotoisiin tukiin ja siihen liittyvää jäsenvaltion suoraa tai epäsuoraa vastuuta sekä pyrkiä turvaamaan jäsenvaltion kokonaisvastuun hallittavuus ja budjettisuvereniteetti. Valtiosäännön kannalta olennaista on rajata valtion vastuuta unionin lainanotosta ja tarkentaa jäsenvaltion toissijaisen ja väistyvän vastuun luonnetta ja jakoperustetta säädösperusteisesti ja tarkkarajaisesti. Perustuslakivaliokunta täydentää valtiosääntöoikeudellisia arvioitaan elpymisvälinekokonaisuudesta neuvotteluprosessin edetessä uusien ehdotusten ja myöhemmin saatavien tarkempien tietojen perusteella.” 

Perustuslakivaliokunta kuuli asiantuntijoina oikeuskansleri Tuomas Pöystiä, eurooppaoikeuden professori Päivi Leino-Sandbergia, eurooppaoikeuden professori Juha Raitiota, julkisoikeuden professori Janne Salmista sekä sai kirjallisen lausunnon vaötiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojaselta.

Valitettavasti perustuslakivaliokunnalle annettuja asiantuntijalausuntoja ei ole julkaistu eduskunnan verkkosivuilla. Valitettavasti sen vuoksi, että tämä olisi julkiselle keskustelulle tärkeää kahdesta syystä. Ensinnäkin kuullut asiantuntijat ovat suhtautuneet aiemmissa vaiheissa antamissaan lausunnoissa asiaan hyvin eri tavoin. Toiseksi vain osa heistä on osallistunut aktiivisesti julkiseen keskusteluun, joten julkisen keskustelun kautta välittyvä kuva asiantuntijamielipiteestä voi olla vinoutunut. Tätä emme kuitenkaan voi tietää, kun lausuntoja ei ole avoimesti luettavissa.

Perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja olivat heti tuoreeltaan erimielisiä valiokunnan pöytäkirjakannanoton tulkinnasta

Toistin perustuslakivaliokunnan pöytäkirjakannanoton edellä kokonaisuudessaan siksi, että valiokunnan jäsenten julkisuudessa esittämän perusteella liikkeellä on toisistaan eriäviä tulkintoja siitä, mistä perustuslakivaliokunta oikeastaan päätti.

Etenkin perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Johanna Ojala-Niemelä (sd) ja varapuheenjohtaja Antti Häkkänen (kok) viestivät valiokunnan kokouksen jälkeen hyvin eri tavoin. Tässä ei toki sinällään ole mitään poikkeuksellista, sillä Ojala-Niemelä ja Häkkänen ovat jo vaalikauden alusta alkaen puhuneet perustuslakivaliokunnan kannoista julkisuudessa keskenään erilaisin äänenpainoin. Puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan tulkintojen jännite oli kuultavissa jopa kevään valmiuslakiasioissa, vaikka siihen ei tuolloin erityistä huomiota kiinnitettykään. Tässä vaiheessa kuluvaa vaalikautta onkin helppo havaita, ettei valiokunnan puheenjohtajisto muodosta ainakaan viestinnällisesti nyt sellaista yhteen hiileen puhaltavaa työparia, jollaisen Annika Lapintie (vas) ja Tapani Tölli (kesk) muodostivat viime vaalikaudella.

Perustuslakivaliokunnan viime viikon kokouksen jälkeen Häkkänen korosti valiokunnan pitäneen aiemmat lausunnossaan 16/2020 vp esittämät kantansa voimassa sellaisenaan. Ojala-Niemelä on puolestaan julkisuudessa painottanut, että valiokunnan kanta olisi muuttunut neuvoston oikeuspalveluiden lausunnon jälkeen. Tällekin näkemykselle saa tavallaan tukea perustuslakivaliokunnan pöytäkirjakannanotosta, mutta samalla pidän jokseenkin ongelmallisena, että Ojala-Niemelä on häivyttänyt valiokunnan kannasta viestiessään sen, kuinka valiokunta pysytti kaikki aiemmin esittämänsä valtiosääntöoikeudelliset reunaehdot Suomen neuvottelijoille.

Pääministeri tukeutui Ojala-Niemelän tapaan kehystää perustuslakivaliokunnan pöytäkirjakannanotto

Kiinnostavaksi Häkkäsen ja Ojala-Niemelän viestien jännite käy, kun siihen liitetään Suomen elpymisrahastoneuvottelujen viime vaiheesta vastaavan pääministeri Sanna Marinin (sd) julkisuudessa esittämät lausumat. Katsotaan vaikkapa mitä pääministeri vastasi viime viikolla Iltalehdelle sen haastattelussa:

”Eikö perustuslakivaliokunnan kanta ole kuitenkin hyvin selkeä ja yksinkertainen eli avustusmuotoinen raha jäsenvaltioille ei käy?

– Seurasin hyvin tarkkaan perustuslakivaliokunnan puheenjohtajan (Johanna Ojala-Niemelä, sd) tilaisuutta tästä asiasta ja hän totesi siinä, että näihin huoliin liittyen siihen, että onko tämä kokonaisuus EU:n perussopimusten mukainen. Tähän on vastattu eli nämä huolet ovat hälvenneet.

Mutta se perustuslakivaliokunnan kanta suhteessa kriisirahastoon ei ole muuttunut mihinkään.

– No, suuri valiokunta on se, joka antaa hallituksen mandaatin neuvotella, ja suuren valiokunnan tehtävänä on huomioida valiokuntien lausunnot omassa työssään. Tämä on eduskunnan asia, miten eduskunta sitten tämän kannan muodostaa.”

Pääministeri tukeutuu siis julkisuudessa Ojala-Niemelän tapaan kehystää perustuslakivaliokunnan pöytäkirjakannanotto. Hän myös viittaa siihen, että suuri valiokunta antaa neuvottelijoille mandaatin. Katsokaamme siksi, mitä viime viikolla suuressa valiokunnassa tapahtui.

Suuri valiokunta 16. heinäkuuta

Suuri valiokunta kokoontui viime viikon lopulla päättämään Suomen neuvottelijoiden mandaatista. Valiokunta käsittelee lausunnossaan perustuslakivaliokunnan pöytäkirjakannanottoa erityisesti otsakkeen ”oikeudelliset kysymykset” alla:

”Suuri valiokunta toteaa viitaten kuulemiensa asiantuntijoiden lausuntoihin, että elpymispaketin perussopimusmukaisuuteen liittyvät huolet ovat siten väistyneet, että Suomen ei ole syytä pitää näitä huolia esteenä jatkoneuvotteluille. Perustuslakivaliokunta totesi pöytäkirjakannanotossaan 14.7.2020, että valtioneuvoston neuvottelukannat ovat yleisesti ottaen perustuslain kannalta oikeansuuntaisia.Suuri valiokunta uusii aikaisemmassa lausunnossaan olevan arvionsa, että elpymispakettia koskevassa selvityksessä on annettu niistä vastuista, jotka järjestely maallemme synnyttää, paras tällä hetkellä mahdollinen arvio. Valiokunnalle on myös esitetty arvioita niistä vastuista, jotka voisivat pahimmillaan toteutua järjestelyn epäonnistuessa. Jos jokin jäsenvaltio jättää maksuosuutensa maksamatta, unioni voisi kääntyä muiden jäsenvaltioiden puoleen, mutta vain näiden maksuosuuksien mukaisessa suhteessa. Tämä rajoittaa olennaisesti Suomen potentiaalisten vastuiden määrää pahimmassakin, sinänsä epätodennäköisessä vaihtoehdossa.” 

Huomioni kiinnittyy siihen, että perustuslakivaliokunnan muotoilu ”vähentää jonkin verran huolia” on suuren valiokunnan luennassa muuttunut muotoon ”huolet ovat siten väistyneet, että Suomen ei ole syytä pitää näitä huolia esteenä jatkoneuvotteluille”. Suuri valiokunta viittaa lausunnossaan tämän perustuslakivaliokunnan pöytäkirjakannanoton liudentavan luentansa tueksi kuulemiensa valtiosääntöasiantuntijoiden lausuntoihin. Nämä professoreiden Juha Raitio, Jukka Snell, Janne Salminen ja Tuomas Ojanen kirjoittamat lausunnot on julkaistu eduskunnan verkkosivuilla. Suuren valiokunnan lausunnon voi mielestäni tulkita olevan linjassa niiden kanssa.

Mutta pysähdytään tähän hetkeksi. Missä ovat kuultujen asiantuntijoiden listalta oikeuskansleri Tuomas Pöysti ja eurooppaoikeuden professori Päivi Leino-Sandberg, joita perustuslakivaliokunta kuuli asiassa? Miksi heidän sijaan suuri valiokunta kuulu eurooppaoikeuden professori Jukka Snelliä, jota perustuslakivaliokunta ei kuullut?

Elpymisrahastokeskustelua sekä siihen liittyvää perustuslakivaliokunnan ja suuren valiokunnan välistä institutionaalista erimielisyyttä seurannut ei voi välttyä ajatukselta, että nyt politikoidaan sillä keitä asiantuntijoina kuullaan. Aiempien asiantuntijalausuntojen ja nyt julkaistujen suuren valiokunnan saamien asiantuntijalausuntojen perusteella on nimittäin otaksuttavaa, että perustuslakivaliokunnan kanta seurailee Tuomas Pöystin ja Päivi Leino-Sandbergin lausuntoja – siis heidän, joita suuri valiokunta päätti olla kuulematta liudentaessaan perustuslakivaliokunnan pöytäkirjakannanottoja. Toki tätä emme varmuudella tiedä, sillä juuri Pöystin ja Leino-Sandbergin heinäkuussa antamia asiantuntijalausuntoja ei ole julkaistu.

Huomioni kiinnittyy myös siihen, mitä suuren valiokunnan lausunnossa ei lue. Siitä puuttuu nimittäin tämä suuren valiokunnan aiemmassa elpymisrahastoa koskeneessa lausunnossaan esittämä lause:

”[Suuri] valiokunta kiinnittää huomiota perustuslakivaliokunnan lausunnoista ilmeneviin valtiosääntöisiin arvioihin, jotka sisältävät ehdottomana pidettävän ohjeen valtioneuvoston toiminnalle.” 

Usein asiakirjoissa kiinnostavinta on se, mitä jätetään kirjoittamatta. Merkitseekö tämän virkkeen pois jättäminen, että suuri valiokunta ei enää samalla tavalla katso, että perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudelliset kannat sisältävät ehdottoman ohjeen valtioneuvoston toiminnalle? Voi olla, että näin ei pidä suurta valiokuntaa tulkita. Mutta jos suuri valiokunta todella tarkoittaa tätä, kyse on kaikkea muuta kuin pienestä siirrosta siinä valiokuntien välisessä shakkiottelussa, jota suuri valiokunta ja perustuslakivaliokunta ovat jo pidempään käyneet.

Tähän liittyen on kiinnostavaa mitä valtiosänntöasiantuntijat lausuvat suurelle valiokunnalle antamissa asiantuntijalausunnoissaan. Esimerkiksi Ojanen toteaa:

”Perustuslakivaliokunnan kannanotot EU-oikeudellisissa kysymyksissä eivät sido suurta valiokuntaa.”

Näkemyksen voi lukea vastakkaisena Leino-Sandbergin perustuslakiblogissa esittämälle kannalle. Toisaalta Ojasen ja Leino-Sandbergin näkemyksien voi lukea myös kertovan yhdessä siitä, että suomalaisessa oikeudellisessa keskustelussa vallitsee erimielisyys siitä, milloin jokin kysymys on EU-oikeudellinen ja milloin valtiosääntöoikeudellinen kysymys. Aihepiiriä selkeyttävälle tutkimukselle olisi politiikkarelevanttia tarvetta.

Quo vadis suomalainen perustuslakikontrolli?

Riippumatta siitä mitä perustuslakivaliokunnan ja suuren valiokunnan välisen jännitteen taustalla olevasta EU-asioissa neuvottelemisen mandaatin valtiosääntöisiä rajoja koskevasta kysymyksestä tai elpymisrahastoon liittyvistä oikeuskysymyksistä sisällöllisesti ajattelee, tässä näyttää tulevan esiin joitain suomalaisen perustuslakikontrollin epäterveitä piirteitä.

Ei ole salaisuus, että valtiosääntöoikeudellisissa kysymyksissä asiantuntijoilla on erilaisia näkemyksiä. Se liittyy tulkinnan kohteena olevien valtiosääntökysymysten luonteeseen ja yleisemminkin oikeudellisen tulkinnan olemukseen. Siksi on aina syytä huolestua, kun kuultavien valtiosääntöasiantuntijoiden valinnassa painotetaan jotakin näkemystä edustavia ja sivuutetaan toisenlaisia näkökantoja edustavia. Tähän on kiinnitetty huomio läpi kuluvan vaalikauden. Martin Scheinin esimerkiksi kirjoitti, kuinka valmiuslakiasioissa sivuutettiin perustusvaliokunnan tavallisesti tss-oikeuksien tulkinnassa kuulemien ihmisoikeuksien, lasten oikeuksien ja sosiaalisten oikeuksien asiantuntijoiden kuuleminen. Moniäänisyyden varmistamiseksi olisi aina parempi kuulla turhan monia kuin liian harvoja. Samoin on syytä kuulla pikemminkin keskenään erimielisiä kuin samanmielisiä. Paras argumentti ei ole aina välttämättä se, jonka useimmat esittävät, vaikka usein näin olisikin.

Eduskunnan toimintaa tuntevat tietävät, että asiantuntijavalinnoissa valiokuntien puheenjohtajilla on merkittävä rooli. Tämä saa perustuslakivaliokunnan osalta ajatukset palaamaan edellä käsiteltyyn valiokunnan nykyisen puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan väliseen dynamiikkaan. Heijaastuuko se asiantuntijavalintoihin saakka? On syytä myös pohtia mistä suuren valiokunnan ja perustuslakivaliokunnan toisistaan poikkeavat asiantuntijavalinnat oikein kertovat? Tässä olisi eduskunnasta kiinnostuneille oikeuden ja politiikan jännitteeseen perehtyneille tutkijoille analysoitavaa.

Suomalainen ennakollinen perustuslakikontrolli lepää eduskunnan ja erityisesti perustuslakivaliokunnan arvovallan vaalimisen varassa. Siitä, mitä tämä elpymisrahaston kaltaisessa EU-kysymyksessä merkitsee, vaikuttaa vallitsevan erilaisia näkemyksiä. Kenties niistä olisi hyvä keskustella vielä nykyistä avoimemmin?

 

Pauli Rautiainen
julkisoikeuden apulaisprofessori
Tampereen yliopisto