YK:n ihmisoikeuskomissaari Navi Pillay on korostanut valtion talousarvion olevan käytännöllinen lähde siihen, mitkä oikeudelliset toimintavelvollisuudet valtio on ottanut vakavasti. Talousarvio osoittaa mitä valtio priorisoi rahankäytössä ja minkä toteuttamisesta se on valmis luopumaan.
Suomessa perusoikeudet on mielletty lakien säätämiseen ja niiden soveltamiseen vaikuttavaksi asiaksi. Valtion talousarvion laadintaa ja ylipäänsä julkistaloutta koskevaan päätöksentekoon perusoikeudet eivät ole koskaan sanottavammin vaikuttaneet. Myös kuntien tasolla talodellista päätöksentekoa on vain harvoin tarkasteltu perusoikeusnäkökulmasta.
Koska valtion talousarvio on eräs keskeisimmistä perusoikeuksien toteutumista määrittävistä asiakirjoista, sitä koskevaa keskustelua ei saisi käydä koskaan yksinomaan talouspoliittisesta näkökulmasta. Perusoikeuksien mahdollisimman täydellisen toteuttamisen tulisi olla talousarviota laadittaessa yksi keskeisimmistä päämääristä kulloisistakin talouspoliittisista lähtökohdista riippumatta. Perusoikeuksien talousarvioon kohdistamat sisällölliset vaatimukset eivät nimittäin riipu kuin vähäisissä määrin kulloinkin yhteiskunnassa vallitsevasta taloudellisesta tilanteesta. Vielä vähemmän perusoikeuksien vaikutus julkistaloutta koskevaan päätöksentekoon määrittyy poliittisten voimasuhteiden ja niiden pohjalta kulloinkin hallitusohjelmaan otettujen kirjausten kautta. Pikemminkin perusoikeuksien toteuttamiseen liittyvät näkökohdat ovat poliittisista voimasuhteista ja hallitusohjelmakirjauksista riippumattomia.
Tuoreen esimerkin siitä, kuinka perusoikeusnäkökohdat jäävät paitsioon talous- ja rakennepoliittisessa suunnittelussa, antavat hallituksen rakennepoliittinen ohjelma ja siihen läheisesti liittyvä kuntien peruspalveluohjelma. Niistä saa etsimällä etsiä mainintoja perusoikeuksista, vaikka luulisi, että ohjelmiin sisältyisi jonkinlainen systemaattinen perusoikeusvaikutusten analyysi. Ohjelmien toteuttaminen on nimittäin johtamassa useiden taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteutumisen tason heikkenemiseen. Esimerkiksi lukioiden ja ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmän uudistus, jossa on peruspalveluohjelman perusteella tarkoitus saada aikaan reilun kahdensadan miljoonan euron vähennys julkisessa rahoituksessa, vaikuttaa varmasti perustuslain 16.2 §:ssä turvatun sivistyksellisen yhdenvertaisuuden toteutumiseen. Myös vapaan sivistystyön valtion rahoituksen leikkaamiseen, subjektiivisen päivähoito-oikeuden rajaamiseen ja kotihoidon tuen uudelleensuuntaamiseen liittyy huomattavia perusoikeusnäkökohtia – vain eräitä ohjelmien esityksistä mainitakseni.
Valtion talousarvioiden valmistelukulttuuria leimaava hiljaisuus perusoikeuskysymysten ympärillä käy ilmi hyvin, kun tutkii valtionvarainministeriön hiljan esiteltyä ehdotusta vuoden 2015 talousarvioksi. Vaikka talousarvioehdotus sisältää useita perusoikeusnäkökulmasta ongelmallisia kohtia, sen ympärillä käytyä keskustelua ei ole kiinnitetty millään tavalla perusoikeuksiin. Perusoikeustarkastelu olisi kuitenkin tarpeen. Esimerkiksi tuomioistuinlaitoksen määrärahojen mitoitus muodostaa vakavan uhan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin edellytysten toteutumiselle. Samaten edelleen jatkuva valtion asteittainen vetäytyminen kuntien tuottamien palveluiden rahoittamisesta uhkaa vesittää kuntien ja valtion suhdetta määrittävän rahoitusperiaatteen sisällön.
Valtion talousarvioesityksen perusoikeustarkastelu on perinteisesti tarkoittanut yksinomaan sen yhteydessä annettujen budjettilakien käsittelyä eduskunnassa. Siltä osin kun valtion talousarvioehdotus edellyttää lainsäädäntömuutoksia, talousarvion esiin nostamat perusoikeuskysymykset tulevat käsitellyiksi normaalin lakiehdotusten perusoikeuskontrollin puitteissa eduskunnan perustuslakivaliokunnassa. Valiokunta on joutunut budjettilakeja käsitellessään pohtimaan esimerkiksi lapsilisäjärjestelmään kohdistuvia perusoikeusheikennyksiä.
Perustuslakivaliokunta ei ole kuitenkaan vakiintuneen valtiopäiväkäytännön mukaan arvioinut itse valtion talousarvioehdotuksen perustuslainmukaisuutta, vaikka perustuslaki ja eduskunnan työjärjestys mahdollistavat talousarvioehdotuksen perustuslainmukaisuuden arvioinnin perustuslakivaliokunnassa. Huolimatta talousarvioesityksen mahdollisten perusoikeusjännitteiden asianmukaisen ratkaisemisen periaatteellisesta tärkeydestä, perustuslakivaliokunta on tarttunut teemaan vain kerran. Valiokunnan vuonna 2011 antama lausunto valtion talousarvioehdotuksesta on monessa suhteessa poikkeuksellinen. Lausuntoa antaessaan valiokunta ei kuullut lainkaan perusoikeusasiantuntijoita. Se ei myöskään arvioinut talousarvioesityksen perustuslainmukaisuutta kuin yhden yksittäistapauksen osalta todetessaan tuomioistuinlaitokselle budjetoidun määrärahan tason perustuslain ja Suomea sitovien ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta ongelmalliseksi.
Olisiko tänä syksynä perustuslakivaliokunnan aika terästää otettaan ja ottaa valtion talousarvioehdotus kokonaisuudessaan perusoikeustarkastelun kohteeksi? Mielestäni kyllä. Valtion talousarvioehdotuksen perusoikeustarkasteluun ryhtyminen osoittaisi valiokunnan kykenevän huolehtimaan siitä, että Suomessa voidaan ilman eduskunnan ulkopuolelle sijoittuvaa valtiosääntötuomioistuintyyppistä elintä varmistaa, että kaikkien perustuslaissa asetettujen päämäärien toteuttamiseen pyritään löytämään niin lainsäädännössä kuin talousarviopäätöksenteossakin tehokkaita keinoja. Tällöin valiokunta voisi osoittaa kykenevänsä tarvittaessa samanlaiseen valtion talousarvion kokonaisvaltaiseen perusoikeustarkasteluun kuin esimerkiksi Portugalin valtiosääntötuomioistuin.
Jos perustuslakivaliokunta ryhtyy valtion talousarvioehdotuksen kokonaisvaltaiseen perusoikeustarkasteluun, on ilman muuta selvää, että se joutuu tunnustelemaan sitä taloudellista pohjaa, jota perusoikeuksien toteutuminen vaatii. Mikäli valiokunta tällöin havaitsee taloudellisen pohjan kapeaksi, sen tulee valvoa, että perusoikeuksille annetaan niille kuuluva etusija käytössä olevia resursseja jaettaessa, sillä perusoikeudet muodostavat julkiselle budjetoinnille eräänlaisen yhteisesti ennalta sovitun prioriteettilistan.
Samalla valiokunnan tulee analyysissään erottaa keinot ja välineet perusoikeuksiin kirjatuista arvoista ja päämääristä. Talousarvioehdotuksen perusoikeusvaikutusten analysoinnin yhteydessä valiokunnan olisi esimerkiksi tarkasteltava yksityistämistä ja ostopalvelujen käyttämistä vain välineinä, joiden tulee hakea itselleen oikeutus niiden perusoikeuksia edistävistä vaikutuksista ja joihin mahdollisesti liittyvät perusoikeuksien suojan tason heikkenemiseen liittyvät vaikutukset tulisi saada asianmukaiseen perusoikeuskontrolliin.
Valiokunnan olisi myös jokaisen ehdotetun perusoikeuden heikennyksen kohdalla varmistuttava, että ehdotus ei loukkaa perusoikeuksien heikennyskieltoa. Toisin sanoen valiokunnan olisi arvioitava, että heikennys ei ulotu pidemmälle kuin sitä perustelevien julkisen talouden rahoitusvaikeuksien katsotaan kestävän, ei heikennä perusoikeuden toteutumisessa saavutettua tasoa enempää kuin on julkistalouden tilan heikkenemisen vuoksi välttämätöntä, eikä kohdistu yhteiskunnan heikoimpiin ja haavoittuvaisimpiin.
Kuten heikennyskiellon jäsentäminen osoittaa, valtion talousarvion perusoikeustarkastelussa perustuslakivaliokunnan olisi omaksuttava yhtä yksittäistä talousarviovuotta pidemmän aikavälin näkökulma. Talousarvion perusoikeuskontrollin kautta olisi pyrittävä jäsentämään esimerkiksi kysymystä siitä, milloin kuntien valtionosuuksien jatkuva vuosittain piirun verran pienemmäksi määrittäminen muodostaa niin vakavan uhan perustavimpien sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteutumiselle, ettei sitä voi pitää perusoikeusnäkökulmasta enää hyväksyttävänä.
Yhteiskuntaan tasaisesti hyvinvointia tuottavien ja ihmisten yhdenvertaisuutta vahvistavien perusoikeuksien toteutumisen valvonta on erityisen tärkeää taloudellisesti vaikeina aikoina, koska kaikilla perusoikeuksilla on taloudellinen ulottuvuutensa. Se kuinka vakavasti yhteiskunnassa kulloinkin otetaan esimerkiksi oikeudenmukaisten oikeudenkäyntien järjestäminen tai riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottaminen, näkyy suoraan siinä, miten näihin tarkoituksiin osoitetaan resursseja valtion talousarviossa.
Pauli Rautiainen
Julkisoikeuden yliopistonlehtori
Tampereen yliopisto
Perustuslakiblogi 
Money talks, tästä olen 100% samaa mieltä. Samoin olen 100% samaa mieltä siitä, että budjetti on aivan ylivoimaisesti suurin perusoikeuspäätös mitä valtion tasolla tehdään, ei ne lait, joita PeV:n lausuntojen ja mietintöjen varassa tehdään. Sitten näitä oikeusjuttuja oma lakiasiaintoimistonikin hoitelee Strasbourgissa. Jälkikäteen.Tässä Rautiainen avasi tärkeän keskustelun. Rahastahan tässä on kysymys.
Meillä Ruotsissa on vaalit 14.9. ja kierrokset käyvät kuumina. Mutta onneksi näistä perusoikeuksista puhutaan täällä katse eteenpäin. Autoa ajaessa on hyvä katsoa koko ajan peileihin, mutta keskeisintä on katsoa eteenpäin. Kaikenlaista kiemuraa on tietysti aina hallinnossa, mutta olennaista olisi se, että Suomessakin ymmärrettäisiin viimeistään nyt syksyllä 2014, että perusoikeudet toteutuvat vain proaktiivisesti, ei retroaktiivisesti.
Esimerkki. Otin itse vankan etunojan meillä Ruotsissa, kun vaadin Moderaternas riveissä reippaasti suurempia määrärahoja pakolaisten vastaanottoon. Euroopassa ei ole ollut koskaan (!!!) sellaista pakolaistulvaa kuin on tullut ja tulee vuoden loppuun mennessä. Mark my words. Siinä ei pykälät auta, kun kassakirstu on tyhjä ja rajalla kymmeniä tuhansia pakolaisia, jos budjetti ei ole realistinen. No, me Ruotsissa häviämme vaalit demareille, jotka eivät pakolaisia halua, mutta ainakin hävitään kunniakkaasti.