Pauli Rautiainen: Perusoikeuksien heikennyskielto ja talouden kriisi

Viime vuosina Euroopassa on keskusteltu runsaasti vallitsevan talouspolitiikan perus- ja ihmisoikeusvaikutuksista. Ihmisoikeusraporteissa toistuu huomio, että vallitseva eurooppalainen talouspolitiikka on kurjistanut haavoittuvassa asemassa olevien olosuhteita ja lisännyt esimerkiksi lapsiköyhyyttä. Nämä havainnot ovat nostaneet esiin kysymyksen siitä, tulisiko yhteiskunnallisen resurssienjaon olla perusoikeuskontrollin piirissä ja millä tavoin tämä voitaisiin toteuttaa.

Eurokriisin hoitoon käytetty talouspolitiikka ja euroalueella asuvien ihmisten sosiaaliset oikeudet ovat olleet vuonna 2013 erityisen pahasti törmäyskurssilla eri puolilla Eurooppaa. Keväällä Portugalin valtiosääntötuomioistuin kumosi perus- ja ihmisoikeuksien vastaisena maan hallituksen suunnitelmat veronkorotuksista, eläkkeiden leikkauksista ja valtionhallinnon työntekijöiden palkkojen alennuksista. Samanaikaisesti Euroopan sosiaalista peruskirjaa valvova Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea antoi joukon ratkaisuja, joissa se katsoi eurovaltioiden Kreikalta vaatimien julkisen talouden menoleikkauksien loukkaavan yleiseurooppalaisia perus- ja ihmisoikeuksia.

Suomessakin on valmisteilla useita perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen tasoa mahdollisesti heikentäviä säästöhankkeita, joista eräs on oikeusministeriöltä edellytetty 6 miljoonan euron sopeuttamisohjelma vuosille 2013–2016. Ei ole siis ihme, että esimerkiksi apulaisoikeuskansleri Mikko Puumalainen on tuonut julkisuudessa esiin, kuinka perusoikeuksien toteutumisen kontrolli on riittämätön ilman velvollisuutta arvioida resurssipäätösten vaikutusta perusoikeuksien toteutumiseen.

Suomalaisessa valtiosääntösääntöajattelussa yhteiskunnallisen resurssienjaon normikontrollia jäsennetään perusoikeuden toteuttamisvelvoitteen ja sen loogisena kääntöpuolena olevan perusoikeuden edistämisessä saavutetun tason heikentämisen kiellon kautta. Näiden erityisenä oikeudellisena kiinnekohtana toimii YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan yleissopimuksen 2 artikla. Se velvoittaa valtion edistämään asteittain maksimaalisten käytössään olevien resurssiensa puitteissa oikeuksien täydellistä toteutumista ja kieltää oikeuksien toteuttamisessa jo saavutetun tason heikentämisen.

Kotimaisen perusoikeusjärjestelmän tasolle asetelma tulee perustuslain 22 §:ssä asetetun perusoikeuksien yleisen turvaamisvelvollisuuden kautta. Perustuslain 22 § tehostaa aineellisia perusoikeuksia. Se velvoittaa julkisen vallan esimerkiksi säätämään perusoikeuksien käyttämistä turvaavaa ja täsmentävää lainsäädäntöä sekä kohdentamaan taloudellisia voimavaroja perusoikeuksien toteuttamiseen. Näin ollen valtiosääntöajattelussamme perustuslain 22 §:n on nähty pakottavan perusoikeutta konkretisoivalla lainsäädännöllä ja talousarviopäätöksillä määrittyvän perusoikeussuojatason pysymään ”riittävän pitkällä”.

Perusoikeuksien toteuttamisvelvoitteen ja sen kääntöpuolena olevan heikennyskiellon tarkastelu on suomalaisessa perusoikeuskeskustelussa kiinnitetty kysymykseen siitä, miten yhteiskunnassa on resursseja perusoikeuksien toteuttamiseen. Näin heikennyskieltoargumentaation käyttöalueeksi jäsentyvät ennen kaikkea sellaiset tilanteet, joissa yhteiskunnalla ole enää käytössään resursseja pitää perusoikeuden aineelliseen piiriin kuuluvia palveluita tai järjestelmiä sellaisella tasolla, jolla ne ovat.

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että yhteiskunnan ajautuminen syvään taloudelliseen taantumaan, joka aiheuttaa julkisen talouden rahoitusvaikeuksia, voi ainakin tiettyyn rajaan asti muodostaa hyväksyttävän perusteen heikennyskiellosta poikkeamiselle. Valiokunta on esimerkiksi lausunnoissaan korostanut, että on johdonmukaista ottaa huomioon kansantalouden ja julkisen talouden tila mitoitettaessa sellaisia etuuksia, jotka julkinen valta välittömästi rahoittaa. Samalla tulisi kuitenkin muistaa, ettei perusoikeuksien toteutuminen saa olla suhdanteista riippuvainen, kuten valtionvarainvaliokunta perusoikeusuudistuksen yhteydessä totesi.

Käytännössä perusoikeussäännökset tulee mieltää perustuslainsäätäjän tekemiksi priorisointiratkaisuiksi. Ne velvoittavat julkista valtaa, kun taloudellisia voimavaroja kohdennetaan taloudellisesti vaikeina aikoina. Tällöin heikennyskielto vaikuttaa priorisointinormina toisaalta heikennyksen kohteen valintaan ja toisaalta tapaan, jolla heikennys tehdään.

Heikennyksen kohteen valinnassa perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden toteuttamiseen liittyvien palveluiden ja järjestelmien tason säilyttäminen on asetettava etusijalle suhteessa sellaisiin palveluihin ja järjestelmiin, jotka eivät juonnu perus- ja ihmisoikeusvelvoitteista. Käytännössä tämäkin vaatimus jättää valtiolle vielä liikkumavaraa sen määrittämisessä, miten se arvottaa perus- ja ihmisoikeusvelvoitteisiin liittyviä toimintoja keskenään.

Perustuslakivaliokunta on viimeaikaisessa lausuntokäytännössään arvioinut heikennyksen hyväksyttävyyttä lähinnä käännetyn perusoikeuden ydinalueopin avulla. Se on siis katsonut erinäiset heikennykset hyväksytyiksi kunhan ne ovat vähäisiä ja liikkuvat perusoikeuden ydinalueen ulkopuolella. Näin tapahtui esimerkiksi käsiteltäessä maksullisen tilauskoulutuksen järjestämistä yliopistoissa ja ammattikorkeakouluissa. Asiaa koskeneessa lausunnossaan perustuslakivaliokunta katsoi, ettei korkeakoulujen voimavarojen käyttäminen maksulliseen tilauskoulutukseen ole perusoikeusnäkökulmasta ongelmallista kunhan maksullisen tilauskoulutuksen järjestäminen ei johda muiden opiskelijoiden aloituspaikkojen vähentämiseen.

Suomalaisessa valtiosääntöajattelussa perusoikeuksien heikennyskielto-oppi on jäänyt vielä melko kehittymättömäksi. Perusoikeusuudistuksen jälkeen kansantaloutemme kehittyi pitkään suotuisasti, eikä käsillä oleva eurokriisi ole ainakaan toistaiseksi koetellut meitä erityisen pahalla tavalla moneen muuhun eurovaltioon verrattuna.

Useissa muissa valtioissa nykyinen taloudellinen taantuma on kehittänyt suomalaista heikennyskieltoargumentaatiota syvällisempiä työkaluja, joilla voidaan jäsentää perusoikeuksien heikentämistä yhteiskunnan syvien talousvaikeuksien olosuhteissa. Esimerkiksi Liettuan valtiosääntötuomioistuin ja Kanadan korkein oikeus ovat muotoilleet omissa ratkaisuissaan niitä perusteita, joiden nojalla julkistalouden taantuma saattoi oikeuttaa perusoikeussuojan heikentämisen. Näiden ratkaisujen perusteella julkistalouden rahoitusvaikeuksien perusteella tehtävän heikennyksen sallittavuuden arviointi voidaan kiteyttää seuraaviin perusoikeuksien rajoitusedellytystestiä täydentäviin lähtökohtiin:

1. Heikennyksen on oltava kestoltaan rajattu: se ei saa ulottua ajallisesti pidemmälle kuin sitä perustelevien julkistalouden vakavien rahoitusvaikeuksien katsotaan yleisesti hyväksytyn arvion perusteella kestävän.
2. Heikennyksen on oltava oikeassa suhteessa julkisen talouden tilaan: perusoikeuden toteutumisessa saavutettua tasoa ei saa heikentää enempää kuin on julkistalouden tilan heikentymisen vuoksi välttämätöntä.
3. Heikennys ei saa johtaa yhteiskunnan eriarvoisuuden kasvuun: perusoikeuksien heikennykset on kohdistettava muihin kuin yhteiskunnan heikoimpiin ja haavoittuvaisimpiin.

Kohtien 1 ja 2 osalta heikennyskiellon soveltaminen voidaan kiinnittää perusoikeuksien rajoitusedellytystestiin kuuluvien täsmällisyys-, tarkkarajaisuus-, hyväksyttävyys- ja suhteellisuusvaatimuksen avulla julkisen talouden tilan ja käsillä olevan perusoikeuden heikennyksen välisen yhteyden arviointiin. Kysymys on ennen kaikkea heikennyksen toteuttamistavan valtiosääntöisestä arvioinnista.

Kohdan 3 soveltamisessa on sen sijaan kysymys heikennyksen kohteen valinnan  valtiosääntöisestä arvioinnista. Demokraattisen oikeusvaltion peruslähtökohtiin kuuluu heikoimpien ja haavoittuvaisimpien asemasta huolehtiminen ja Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvontakäytännössä on painotettu vahvasti juuri tähän lähtökohtaan kiinnittyvää velvollisuutta kohdistaa perusoikeuksien sinänsä hyväksyttävissä olevat heikennykset muihin kuin yhteiskunnan vähäosaisimpiin. Hyvinvointivaltiollisen perusoikeusparadigman puitteissa yhteiskuntapoliittisten toimenpiteiden tulisi aina pienentää hyvinvointieroja – oli sitten kysymys entistä niukempien resurssien uudelleenjaosta tai lisääntyneiden resurssien jakamisesta eri väestöryhmien kesken.

Nämä kolme lähtökohtaa soveltuvat nähdäkseni myös Suomessa heikennyskiellon arviointiin. Niiden soveltaminen toisi ryhtiä esimerkiksi käynnissä olevaan kuntien tehtävien karsimista koskevaan keskusteluun. Suurin osa viimeaikoina keskustelluista ”kuntien 535 lakisääteisestä tehtävästä” liittyy nimittäin ihmisten perusoikeuksien turvaamiseen. Tämän vuoksi niiden purkamista on arvioitava perusoikeuksien heikentämistä koskevien oppien pohjalta.

Erityisen huolestuttavaa suomalaisen perusoikeusajattelun kannalta on se, ettei perusoikeuskontrolli ole saanut otetta niistä mekanismeista, jotka ovat jättäneet monien perusoikeuksien tosiasiallisen toteutumisen tason markkinamekanismien perusteella määrittyväksi. Esimerkiksi se tapa, jolla kuntien valtionosuuksia on tämän hallituskauden aikana tarkastettu vuosittain piirun verran pienemmiksi, muodostaa vakavan uhan perustavimpien sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteutumiselle.

Pauli Rautiainen

julkisoikeuden yliopistonlehtori

Tampereen yliopisto

Kirjoittaja tarkastelee perusoikeuden heikennyskielto-oppia osana Suomen perusoikeusjärjestelmää seikkaperäisemmin Oikeus-lehdessä 3/2013 ilmestyvässä artikkelissa.