Perustuslakivaliokunnan puheenjohtajana on toisinaan ollut ällistyttävää törmätä mitä hätkähdyttävämpiin kommentteihin valiokunnan toiminnasta ja jopa sen jäsenistä. Esimerkiksi julkisuudessa on luonnehdittu valiokunnan jäseniä ”keltanokiksi”. Tämä ei kuitenkaan anna lähellekään oikeaa kuvaa valiokunnan kokoonpanosta.
Nykyisen perustuslakivaliokunnan jäseninä istuu muun muassa kahden eduskuntapuolueen puheenjohtajat, jotka molemmat ovat myös työskennelleet ministereinä, Vihreiden Ville Niinistö ja Rkp:n Anna-Maja Henriksson. Samoin valiokunnan jäsenenä on juuri suurella äänimäärällä kokoomuksen varapuheenjohtajaksi valittu Antti Häkkänen. Valiokunnassa on jäsenenä myös Ilkka Kantola, joka on aikaisemmin toiminut piispana ja kuten tunnettua, on luterilaisen kirkon johto pitänyt korkeassa arvossa ihmisoikeuksia. Suurimman eduskuntapuolueen, keskustan edustajana valiokunnan varapuheenjohtajana toimii entinen ministeri ja laajalti eri puolueissa arvostusta nauttiva Tapani Tölli.
Perustuslakivaliokunnan 17 jäsenestä on seitsemällä juristin koulutus ja lisäksi valiokunnan sihteereinä on kolme taitavaa valtiosääntöoikeuteen ja perusoikeuksiin perehtynyttä sekä akateemisesti ja ammatillisesti ansioitunutta valiokuntaneuvosta.
Perustuslain 74 pykälän mukaan eduskunnan perustuslakivaliokunnan tehtävänä on antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin.
Perustuslakivaliokunnan harjoittama lainsäädännön ennakollinen valvonta on tärkein perustuslainmukaisuuden valvonnan muoto Suomessa. Valiokunnan lausuntokäytännöllä on keskeinen merkitys myös tuomioistuinten tulkitessa perustuslain säännöksiä.
Valiokunnan tulkinnat eivät ole olleet sidoksissa hallituspohjaan tai eduskunnan poliittisiin voimasuhteisiin, joten valiokunnan jäsenet eivät lakiesitysten perustuslainmukaisuutta arvioidessaan toimi omien puolueidensa, hallituksen tai opposition äänitorvena. Lausunnoissaan perustuslakivaliokunta pyrkii yksimielisiin ratkaisuihin.
Perustuslakivaliokunta kuulee lakiesityksistä esittelevää ministeriötä, asiantuntevimpia perustuslakiasiantuntijoita ja tilanteen mukaan myös muita oikeudellisia asiantuntijoita. Muista eduskunnan valiokunnista poiketen perustuslakivaliokunta ei kuule lausuntoasioissa eri suuntiin vetäviä intressitahoja.
Perustuslakivaliokuntaa on julkisuudessa arvosteltu siitä, että valiokunta kutsuu kuultavaksi aina uudelleen ja uudelleen vain muutamia samoja asiaan perehtyneitä asiantuntijoita. Tämäkään sitkeästi elävä väite ei vastaa todellisuutta. Esimerkiksi vuoden 2014 ja 2015 valtiopäivillä valiokunta antoi 90 lausuntoa, joita valmisteltaessa kuultiin noin sataa eri asiantuntijaa ja organisaatiota. Toki juuri valtiosääntöoikeuteen ja perus- ja ihmisoikeuksiin perehtyneiden asiantuntijoiden joukko on suhteellisen harvalukuinen. Valiokunnan tehtävä huomioon ottaen valtiosääntöasiantuntijoiden kuuleminen on kuitenkin välttämätöntä.
Suomalainen ainutlaatuinen järjestelmä, jossa lakiesitysten perustuslainmukaisuus tutkitaan ennakolta parlamentin valiokunnassa, toimii myös ikään kuin ”pelotevaikutuksena” eli hallituksen valmistellessa lakiesityksiä pyritään varmistumaan ennakolta myös siitä, että esitykset vastaavat Suomen perustuslakia ja kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia, joihin Suomi on sitoutunut. Toki lainvalmistelussa on edelleen parantamisen varaa, minkä perustuslakivaliokuntakin on useasti lausunnoissaan todennut (ks. esim. PeVL 19/2016 vp).
Miten ihmisoikeuksien huomioon ottaminen sitten näkyy perustuslakivaliokunnan työssä? Yleisesti voin todeta, että ihmisoikeuksilla tarkoitetaan jokaiselle ihmiskunnan jäsenelle yhtäläisesti kuuluvia perustavaa laatua olevia oikeuksia ja nykyisin ihmisoikeuksilla tarkoitetaan erityisesti niitä oikeuksia, jotka on turvattu kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa.
Ihmisoikeussopimuksista keskeisin merkitys on Euroopan ihmisoikeussopimuksella, ja usein valiokunta viittaa sopimusta tulkitsevan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuihin. Usein viitataan myös YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevaan yleissopimukseen sekä taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevaan kansainväliseen yleissopimukseen. Myös useat muut kansainväliset sopimukset heijastuvat valiokunnan työhön.
Tärkeä on Suomen perustuslain 22 pykälä, jonka mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Ihmisoikeudet ovat lainsäädäntökäytännössä toimineet usein virikkeenä uudistusten käynnistämiselle ja lainsäädännön kehittämiselle, mutta usein myös esteenä tietynsisältöisen lainsäädännön toteuttamiselle.
Näistä voin mainita esimerkkeinä vuodelta 2014 valiokunnan lausunnon yhdenvertaisuuslaiksi, jolloin perustuslakivaliokunta piti tarpeellisena arvioida esitystä myös siltä osin, olisiko syytä mennä yhdenvertaisuuden toteutumisen edistämisessä jopa ehdotettua pidemmälle. Tämä arvio perustui osin Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja YK:n yleissopimuksiin kuten taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia, rotusyrjinnän poistamista ja naisten syrjinnän poistamista koskeviin yleissopimuksiin sekä vammaisyleissopimukseen (PeVL 31/2014 vp).
Vuonna 2015 perustuslakivaliokunta käsitteli lakia kehitysvammaisten erityishuollosta ja totesi, että ottaen huomioon myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö, on valiokunnan mielestä välttämätöntä, että lakiin sisällytetään säännös vapaudenriiston kohteena olevan henkilön ja hänen laillisen edustajansa oikeudesta saada tahdosta riippumattoman erityishuollon edellytykset arvioitaviksi erityishuollon aikana (PeVL 15/2015 vp)
Vuonna 2016 perustuslakivaliokunta piti säätämisjärjestyskysymyksenä sitä, että Suomessa ilman huoltajaa olevan alaikäisen turvapaikanhakijan oikeusapu tuli taata kattavasti myös turvapaikkapuhuttelussa. Tämä arvio perustui osin lapsen oikeuksia koskevan sopimuksen 22 artiklaan (PeVL 24/2016 vp).
Perustuslakivaliokunnan työn kannalta voin erityisenä haasteina todeta, että perus- ja ihmisoikeudet eivät ehkä ole tällä hetkellä kovin ”muodissa” politiikassa. Havaittavissa on jopa pyrkimyksiä suojan olennaiseen heikentämiseen, mistä esimerkiksi voi mainita Yhdistyneissä Kuningaskunnissa esitetyt vaatimukset erota Euroopan ihmisoikeussopimuksesta.
Hämmästyttävän yleistä on jopa lainvalmistelussa vedota siihen, että kansallisen sääntelyn katsotaan olevan hyväksyttävää, kunhan se täyttää esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen asettamat vaatimukset. Kuitenkin kansainväliset ihmisoikeudet asettavat vain oikeussuojan vähimmäistason. Suomalainen perusoikeusjärjestelmä voi antaa yksilön oikeuksille tehokkaampaa suojaa kuin kansainväliset ihmisoikeussopimukset. Lisäksi on syytä huomata, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 53 artikla nimenomaisesti estää, että ihmisoikeussopimusta voitaisiin käyttää heikentämään kansallisen lainsäädännön yksilön oikeuksille antamaa parempaa suojaa.
Kolmantena haasteena perustuslakivaliokunnan työn kannalta otan esille valiokunnan lausuntojen käsittelyn ja merkityksen niin eduskunnan muissa valiokunnissa, valtion hallinnossa ja esimerkiksi julkisessa keskustelussa. Usein vaikuttaa siltä, että monisivuisten perusteellisten lausuntojen tekstistä luetaan vain viimeinen virke, jonka mukaan ”lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä” ja muut perus- ja ihmisoikeuksien kannalta tärkeät esille nostetut seikat jätetään jatkokäsittelyssä huomiotta.
Esimerkkinä tällaisesta käy kesäkuussa annettu lausunto ulkomaalaislain perheenyhdistämisen edellytysten tiukentamisesta (PeVL 27/2016 vp). Kesän aikana juuri tästä ulkomaalaislain muutoksesta käytiin julkisuudessa paljon keskustelua, ja monet esitetyt huolenaiheet olivat esillä jo perustuslakivalokunnan lausunnossa.
Kyseisessä lausunnossa perustuslakivaliokunta toteaa muun muassa, että hallituksen esityksessä mainittua Suomen houkuttelevuuden vähentämistä turvapaikanhakumaana on pidettävä perusoikeuksien rajoittamisperusteiden hyväksyttävyysvaatimuksen kannalta varsin ongelmallisena perusteena lainsäädäntöhankkeelle. Näkemys perustui erityisesti perustuslain 22 pykälässä julkiselle vallalle asetettuun velvollisuuteen turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen.
Lisäksi valiokunta nosti esille, että varsin suureen euromäärään sidottu toimeentuloedellytys vaikuttaa muodostuvan oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta ongelmalliseksi sekä korosti suositusluonteisten ohjeiden ja velvoittavien oikeussääntöjen välistä eroa. Valiokunnan mukaan on harkittaessa toimeentuloedellytyksen täyttymistä noudatettava asiaa suoraan sääntelevien lainkohtien lisäksi myös perustuslakia ja ihmisoikeussopimusten määräyksiä.Valiokunta huomautti painokkaasti, että perheenyhdistämistä koskevassa päätöksenteossa on kiinnitettävä erityistä huomiota lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräyksiin sekä ulkomaalaislain 6 §:n sääntelyyn lapsen edusta.
Lopuksi perustuslakivaliokunta vielä totesi, että ulkomaalaislakiin on viimeisen vuoden aikana ehdotettu muutoksia useissa eri hallituksen esityksissä. Kokonaiskuvan saamista muutoksista ja niiden vaikutuksista helpottaisi se, että samaan lainsäädäntökokonaisuuteen liittyvät samanaikaiset muutokset koottaisiin yhteen hallituksen esitykseen tai niiden vaikutuksia arvioitaisiin mahdollisimman kokonaisvaltaisesti. Valiokunta ei siis millään muodoin pitänyt esitystä sen paremmin suomalaisen valtiosäännön kuin ihmisoikeussopimusten näkökulmasta kokonaan ongelmattomana.
Aloitin puheenvuoroni hämmästelemällä perustuslakivaliokunnasta käydyn julkisen keskustelun sävyä ja tyylilajia. Perustuslakivaliokunnan lausunnot ovat toisinaan arvostelun kohteena. Tällainen keskustelu on sinänsä demokraattisessa oikeusvaltiossa erittäin tarpeellista ja arvokasta. Arvokasta kuitenkin olisi myös, että tässä keskustelussa ei tahallisilla väärinymmärryksillä pyrittäisi nakertamaan valiokunnan arvovaltaa.
Usein vaaditaan myös perustuslakivaliokunnan korvaamista erillisellä tuomareista koostuvalla perustuslakituomioistuimella. Keskustelu perustuslaissa omaksutuista perusratkaisuista on tärkeää. On kuitenkin syytä muistaa, että mikäli Suomessa siirryttäisiin jälkikäteen yksittäistapauksia käsittelevään perustuslakituomioistuimeen, menetettäisiin nykyisen ennakkovalvontaan perustuvan järjestelmän kiistattomat edut. Suomalaisen perustuslakivaliokuntajärjestelmän vahvuus on se, että ennen lakien voimaantuloa tarkastetaan niiden perustuslainmukaisuus ja suhde kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin.
Luonnollisesti tällainen eduskunnan työskentely edellyttää sitä, että perustuslakivaliokunnassa istuvat kansanedustajat sisäistävät perustuslakivaliokunnan työn pitkän historiallisen erityislaatuisuuden ja asettuvat tässä työskentelyssä päivänpoliittisten hallitus – oppositio -asetelmien ulkopuolelle. Näin on myös valiokunnan työssä pääsääntöisesti tapahtunut.
Toisaalta niissä maissa, joissa perustuslain valvonta keskittyy tuomioistuimiin, on usein aika selvästi ollut havaittavissa, että kun tuomarinimitykset ovat välittömästi sidoksissa poliittisten puolueiden voimasuhteisiin, niin välillisesti ovat myös tuomioistuimen ratkaisutkin. Tällaisesta käynee esimerkkinä Yhdysvaltain korkein oikeus, jonka tuomarinimitykset avoimesti ovat poliittisia. Esitetystä arvostelusta huolimatta perustuslakivaliokunta siis muodostaa varsin toimivan osan ihmisoikeuksien turvaamisessa.
Annika Lapintie
Kansanedustaja, perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja
Kirjoitus perustuu kansanedustaja Annika Lapintien paneelipuheenvuoroon ”Ihmisoikeudet Suomen oikeudessa 25 vuotta” -juhlaseminaarissa Helsingin yliopistossa 12.9.2016. Se on samalla juhlaseminaarissa pidettyihin puheenvuoroihin perustuvan kirjoitussarjan toinen kirjoitus perustuslakiblogissa.
Perustuslakiblogi 
On se kuitenkin ollut aika hämmentävää että kun tämä viimeiaikainen maahanmuuttoon liittyvä lainsäädäntö on melko selkeästi todettu ihmisoikeuksien vastaiseksi ja suorastaan häpeälliseksi Suomelle, niin kaikki nämä lait ovat läpäisseet perustuslakivaliokunnan seulan vaikeuksitta. Lapintien mainitsemat painokkaat huomautukset eivät näytä mitenkään vaikuttavan lain soveltamiseen. Ja mitä tulee lopun pohdiskeluun perustuslakituomioistuimesta, niin jos ongelmana on että tuomioistuimen myötä menetettäisiin ennakkovalvonta, niin eikö yksinkertaisinta olisi säilyttää perustuslakivaliokunta, ehkä hieman suppeimmin valtuuksin ja perustaa sen lisäksi tuomioistuin. Tai pyytää tuomioistuimelta ennakkopäätöksiä.
”Lapintien mainitsemat painokkaat huomautukset eivät näytä mitenkään vaikuttavan lain soveltamiseen.”
Juurikin näin minäkin olen tätä ollut havainnoivinani. Sanahelinää.
Kiperissä tilanteissa valiokunta ei ole puolueeton. Esim. terveydenhoitoalan työtaistelun yhteydessä säädettiin pakkotyölaki mm. sillä perusteella, että työtaistelu on luonnonkatastrofiin verrattava ilmiö, joka vaarantaa yhteiskunnan olemassaolon. Tuomioistuin joutuisi perustelemaan kantojaan ehkä paremmin ja järkevämmin ilman niitä puoluesidonnaisuuksia.