Juha Lavapuro & Tuomas Ojanen: Hallitusohjelma ja perustuslaki – tippuiko perustuslaki pois prosessikaaviosta?

Suomessa on viime vuosina pidetty poliittisen päätöksenteon ongelmana sitä, että ”muutosta johdetaan lakikirja kädessä”. Muun muassa viime vaalikaudella pääministerinä toiminut Jyrki Katainen (kok) kritisoi Helsingin Sanomissa 6.8.2013 sitä, että poliittisten ”johtopäätösten tekemistä yritetään korvata legalismilla”.

Runsaan viikon vanha uusi hallitus tuntuu ottaneen Kataisen neuvoista vaarin ”Ratkaisujen Suomi” -otsikolla alunperin kulkenutta hallitusohjelmaa tehdessään. Vaikka hallitusohjelma ei suoranaisesti ole perustuslain tai kv. ihmisoikeussopimusten vastainen paria kohtaa lukuun ottamatta, hallitusohjelman henki ja painotukset kertovat, ettei sen synnyttämiseen käytetyissä vatulointikoreissa, päätösiteroinneissa ja prosessikaavioissa ole juuri ollut tilaa sen paremmin perustuslaille kuin kv. ihmisoikeussopimuksille ja EU-oikeudelle. Korkeintaan niistä juontuvat oikeudelliset näkökohdat ovat olleet mukana sattumanvaraisen oloisesti huomattuina äärirajoina poliittiselle päätöksenteolle. Samoin oikeus- ja työministerin tehtävien yhdistäminen ja ns. ”oikeustajun ja oikean oikeuspoliittisen linjan” – johon tässä tapauksessa näyttää kuuluvan mm. kuolemanrangaistuksen kannattaminen ­– ottaminen oikeusministerin keskeiseksi valintakriteeriksi kertoo paljon uuden hallituksen tavasta hahmottaa oikeutta ja sen merkitystä yhteiskunnassa..

Hallitusohjelman linjausten etäisyys perustuslaista ja kv. ihmisoikeussopimuksista tulee hyvin esiin jo yksin vertailussa ”Valtiojärjestyksen perusteita” koskevan Suomen perustuslain 1 luvussa vahvistettuihin valtiosääntöperiaatteisiin.

Perustuslain 1 § 2 momentin mukaan “Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Suomi on Euroopan unionin jäsen“. Saman pykälän 3 momentissa jatketaan, että ”valtiosääntö turvaa ihmisarvon loukkaamattomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa.”

Periaatteilla on erityisen läheiset yhteydet perustuslain 2 luvussa turvattuihin perusoikeuksiin ja Suomen kv. ihmisoikeusvelvoitteisiin, mutta ne ovat myös koko Suomen oikeusjärjestyksen perusperiaatteiden ilmaus. Hallitusohjelmasta kytkentöjä sen paremmin perustuslain 1 §:n perusperiaatteisiin kuin perusoikeuksiin ei juuri näy.

Oikeastaan päinvastoin.

Hallitusohjelman valossa ”Ratkaisujen Suomi” ei jatkossa profiloidu aktiivista ja rakentavaa kansainvälistä yhteistyötä rauhan, ihmisoikeuksien ja yhteiskunnan kehittämiseksi harjoittavaksi Suomeksi. Sitä vastoin ”Ratkaisujen Suomi” ajaa jatkossa omia kansallisia etujaan, pyrkien samalla määrätietoisesti kansainvälisen yhteistyön ja Euroopan integraation vaikutusten minimalisoimiseen. Esimerkkeinä voidaan viitata kehitysapuun tai kansainväliseen kriisinhallintaan kaavailtuihin leikkauksiin ja supistuksiin. Pakolaistenkin ottamisessa mennään pikemminkin entistä tiukempaan suuntaan. EU-asioissa keskiössä on sääntelyn keventäminen – mitä vähemmän unionia sitä parempaa Euroopan integraatiota.

”Ratkaisujen Suomi” ei ole perusoikeus- ja ihmisoikeusmyönteinen Suomi. Tästä kielii jo yksin se, että sana “talous” erilaisine johdannaisineen esiintyy hallitusohjelmassa 98 kertaa ja ”turvallisuus” 41. Ihmisoikeuksille taas kertyy viisi viittausta. Erityisesti taloudellisessa kriisissä keskeiselle ”yhdenvertaisuudelle” kertyy kaksi mainintaa, joista toisessa on kyse viittauksesta paikalliseen sopimiseen tarkoituksella varmistaa työnantajien yhdenvertainen kohtelu, missä taas viitataan kintaalla perustuslain 18 §:stä ilmenevälle vaatimukselle, jonka mukaan ketään ”ei saa ilman lakiin perustuvaa syytä erottaa työstä”. Sanaa ”oikeudenmukaisuus” saa vieläkin enemmän hakea. Lopulta lukijan on luovutettava, koska sitä ei mainita kertaakaan.

Hallitusohjelma on suurelta osin säästö- ja menoleikkauspaketti. Perustuslaki tai kansainväliset ihmisoikeussopimukset eivät sinänsä kiellä säästöjä ja menoleikkauksia taloustilanteen niin edellyttäessä mutta ne asettavat kuitenkin suuntaviivoja ja rajoituksia säästöpäätöksille ja menoleikkauksille. Kuten muun muassa Euroopan unionin perusoikeusvirasto ja Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea ovat huomauttaneet, ensinnäkin pitäisi aina arvioida systemaattisesti säästöpäätösten ja menoleikkausten perusoikeus- ja ihmisoikeusvaikutukset. Lisäksi pitäisi huolehtia siitä, etteivät leikkaukset ja supistukset ole syrjiviä ja etteivät ne varsinkaan kohdistu jo valmiiksi erityisen haavoittuvassa asemassa oleviin ihmisiin, kuten talouskriisin myötä harjoitettu talouskuripolitiikka on jo jokseenkin säännönmukaisesti tehnyt tutkimusten valossa useissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa.

Perusoikeus- ja ihmisoikeusvaikutusarviointi kuitenkin suorastaan kirkuu poissaolollaan hallitusohjelmasta. Sellaista ei edes edellytetä toteutettavaksi saati että asiaan olisi ylipäätään kiinnitetty aktiivisesti huomiota hallitusohjelmaa laadittaessa. Hallitusohjelma sitouttaa hallituspuolueet yhteensä 10 miljardin euron ns. kestävyysvajeen paikkaamiseen tavalla, joka huomattavan suuressa määrin kohdistuu opetukseen, tieteeseen ja kulttuuriin (-556 miljoonaa euroa) sosiaali- ja terveyspalveluihin (-451 miljoonaa euroa), sosiaalietuuksiin (-860 miljoonaa euroa) ja kehitysyhteistyöhön (-300 miljoonaa euroa). Valtiovarainministeriön laskelmien perusteella leikkaukset kohdistuvat tosiasiassa etenkin eläkeläisiin ja ikääntyneisiin (-16 % vähennys käytettävissä oleviin varoihin), lapsiperheisiin (-15 %), työttömiin ja sosiaaliturvan varassa oleviin (-15 %), sekä opiskelijoihin (-8 %).

Lopputulos on, että siinä missä hallitusohjelma saattaakin olla hyvää luettavaa ammatin- ja elinkeinonharjoittajien, työnantajien ja työntekijöidenkin kannalta, se on enimmäkseen huonoa luettavaa lasten, nuorten, eläkeläisten sekä vainottujen, vammaisten ja syrjäytyneiden kannalta. Hallitusohjelma on taloudellisesti aktiivisten toimijoiden ohjelma. Sitä vastoin se ei ole lasten, nuorten, opiskelijoiden, eläkeläisten tai pakolaisten hallitusohjelma. Vaikka Euroopan talouskriisin yksi keskeinen opetus on juuri ollut, ettei säästöjä ja leikkauksia tulisi kohdistaa jo valmiiksi erityisen haavoittuvassa asemassa oleviin ja vaikka nyt olisi ollut jo runsaasti tutkimustietoa talouskriisin vaikutuksista perus- ja ihmisoikeuksiin, hallitusohjelmassa säästöjä kohdistetaan suorastaan härkäpäisen määrätietoisesti juuri valmiiksi haavoittuvassa asemassa oleviin ihmisiin.

Mitä sitten? Eikö demokraattiseen järjestelmään kuulu, että poliittiset puolueet voivat laatia erilaisia poliittisia ohjelmajulistuksia – sellaisiakin jotka vaikuttaisivat viis veisaavan perustuslain keskeisistä lähtökohdista? Eikö hallitusohjelma ole vain poliittinen asiakirja ilman oikeudellista sitovuutta ja merkitystä?

Näin ei tietenkään ole. Kuten eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntökin osoittaa, edellä viitatuilla perustuslain säännöksillä – niillä joissa puhutaan oikeudenmukaisuuden edistämisestä yhteiskunnassa ja kansainvälisestä yhteistyöstä rauhan ja ihmisoikeuksien hyväksi – on merkitystä perusoikeussäännöstön ja yleisemmin perustuslain tausta-arvoina ja tulkintaympäristönä. Niissä vahvistettujen valtion ja yhteiskunnan perusarvojen pitäisi vaikuttaa julkisen vallan toimenpiteisiin silloinkin, kun kyse on muustakin kuin lakien säätämisestä tai niiden soveltamisesta. Kun otetaan huomioon hallitusohjelman suuri merkitys hallituksen toiminnan suuntaajana ja määrittäjänä, perustuslainsäätäjän arvovalintojen ja linjanvetojen pitäisi näkyä myös hallitusohjelmassa.

Perustuslain kannalta hallitusohjelman kirjaukset joka tapauksessa muuttuvat konkreettisiksi siinä vaiheessa, kun ne löytävät tiensä hallituksen esityksiin ja päätyvät eduskunnan käsiteltäväksi. Perustuslakiin ja ihmisoikeussopimuksiin juurikaan vilkuilematta kirjoitettu hallitusohjelma on omiaan tuottamaan perustuslakiin ja kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin törmääviä lakiehdotuksia ja budjettipäätöksiä.

Viime päivinä tiedotusvälineistä on voitu lukea, ettei hallitusohjelmassa tavoiteltu paikallinen sopiminen työsuhteen purkamisen edellytyksistä aivan vastaa perustuslain 18 §:n 3 momentin vaatimusta siitä, ettei ketään saa ilman lakiin perustuvaa syytä erottaa työstä. Matti Wiberg puolestaan kirjoitti välittömästi hallitusohjelman julkistamisen jälkeen, että myös ohjelman kirjaukset yliopistojen valintakoemenettelyjen uudistamisesta ja kolmannen lukukauden ottamisesta käyttöön ovat ristiriidassa perustuslain 123 §:ssä turvatun yliopistojen itsehallinnon kanssa. Viikonloppuna voitiin niin ikään lukea Helsingin Sanomista työoikeuden asiantuntijoiden ihmettelyä hallitusohjelmasta sekä ennakointia työelämään liittyvien kohtien törmäämisestä kansainvälisiin sopimusvelvoitteisiin.

Nämä lienevät vain jäävuoren huippu. Valtiosääntöoikeudellisia ongelmia voidaan ennakoida monissa muissakin kysymyksissä. Edellä on jo annettu käsitelty hallitusohjelman potentiaalisia ongelmia haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten sekä yleensä sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteutumisen kannalta. On aivan ilmeistä, että näitä säästöjä toteuttavia lainsäädäntöhankkeita joudutaan tarkoin arvioimaan eduskunnan perustuslakivaliokunnassa sitten, kun säästötavoitteet muuttuvat säästölakiehdotuksiksi. Ennen pitkään säästöjen ihmisoikeusvaikutuksia oletettavasti tutkitaan myös kv. Ihmisoikeuselimissä.

Samoin konkreettisia ongelmia synnyttänevät hallitusohjelmankin valossa viime hallituskauden tapaan sote-uudistus, samoin kuin hallitusohjelmassa keskiöön nousseet kokeilukulttuuri ja verkkovalvonta.

Ehdotetun sote-linjauksen mukaan kunnilta vietäisiin sote-tehtävät samoin kuin niihin liittyvä päätöksentekovalta, mutta niille kuitenkin voitaisiin jättää sote-palveluiden rahoitustehtävä. On ilmeistä, että tässä muodossa ehdotus olisi ristiriidassa perustuslaissa turvattuun kunnan asukkaiden itsehallintoon kuuluvan rahoitusperiaatteen kanssa.

Myös sote-alueiden liian suuri määrä saattaa osoittautua perustuslain kannalta ongelmalliseksi. Sote-uudistuksen tarkoituksena on varmistaa sosiaali- ja terveyspalveluiden ja niin ollen perustuslain 19 §:ssä mainittujen oikeuksien toteutuminen perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla koko maassa. Mitä pienemmiksi, taloudelliselta kantokyvyltään heikommiksi perustettavat sote-alueet jäävät, sitä heikommiksi käyvät myös edellytykset toteuttaa sote-uudistuksen tavoitteita. Kuten perustuslakivaliokunnan viime vaalikauden sote-lausunnoista voidaan lukea, perustuslain kannalta keskeisintä olisi pyrkiä ratkaisuun, joka toteuttaa optimaalisesti sekä perusoikeuksia että alueelliseen itsehallintoon ja sen kansanvaltaisuuteen liittyviä vaatimuksia. Viime vaalikaudella sote-ehdotukset törmäsivät itsehallintoa koskeviin vaatimuksiin – nyt taas ongelmat voivat nousta toisessa päässä jos uudistus ei varmista perustuslain 6 § ja 19 §:n toteutumista yhdenvertaisesti koko maassa.

Hallitusohjelmassa linjataan, että ”Ratkaisujen Suomessa” otetaan käyttöön ”systemaattinen kokeilutoiminta ja luodaan säädöspohja helpottamaan kokeilujen järjestämistä.” Kokeilemisessa ei sinänsä ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmaa. Mikä tahansa laki on kokeilulaki sikäli, että eduskunta voi koska tahansa päättää kumota sen ja säätää uuden samaa yhteiskunnallista ongelmaa toisella tavalla ratkaisemaan pyrkivän lain – kunhan se vain pysyy perustuslain, kv. Ihmisoikeussopimusten ja EU-oikeuden puitteissa.

Perustuslakiongelmia kuitenkin alkaa syntyä, jos kokeiluja järjestetään alueellisesti tai jos niiden piiri ulotetaan jollain muulla perusteella vain tiettyyn väestöryhmään. Kuten perustuslakivaliokunnan kokeilulainsäädäntöä koskevasta käytännöstä voidaan lukea, tämä ei lähtökohtaisesti vastaa perustuslain 6 §:n vaatimusta ihmisten kohtelemisesta yhdenvertaisesti lain edessä ja tähän liittyvää syrjinnän kieltoa. Silkka kokeilemisen tarkoitus ei yksinään voi olla sellainen perus- ja ihmisoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä syy, jonka perusteella ihmisiä voitaisiin asettaa toisiin nähden eri asemaan esimerkiksi heidän asuinpaikkansa tai muun henkilökohtaisen ominaisuuden perusteella.

Tämän vuoden tammikuussa valmistuneen tiedonhankintalakityöryhmän mietinnön vanavedessä hallitus myös kaavailee ”säädösperustaa ulkomaantiedustelulle ja tietoliikennetiedustelulle”. Jos tämä tarkoittaa massamuotoista ja erittelemätöntä verkkovalvontaa, kuten tiedonhankintalakityöryhmänkin mietinnön perusteella väkisinkin vaikuttaa, ajaudutaan väistämättä ongelmiin perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän suojan ja luottamuksellisen viestin salaisuuden kanssa. Perustuslakimme kun sallii säätää lailla välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen ainoastaan yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa, oikeudenkäynnissä ja turvallisuustarkastuksessa sekä vapaudenmenetyksen aikana. Tiedustelutoimintaan liittyvä varhaisvaiheen tiedonhankinta, jonka taustalla ei ole mitään konkreettia rikosepäilyä, ei yksinkertaisesti mahdu perustuslain puitteisiin. Tosin työryhmän mietinnössä väläytetään perustuslain 10 §:n muuttamista, jotta perustuslaki ei estäisi kaavailtuja hankkeita. Tämä olisikin tietenkin yksi tapa varmistaa se, ettei hallitus ”ryhdy riitelemään perustuslain kanssa”, kuten YLE uutisoi oikeusministerin linjanneen. Suomen perustuslain muuttaminen verkkovalvonnan sallimiseksi olisi kuitenkin kauniisti sanoen mielenkiintoinen signaali maailmalle tilanteessa, jossa muulla pikemminkin koetetaan rajoittaa verkkovalvontaa ja muutoinkin yritetään parantaa edellytyksiä yksityiselämän ja luottamuksellisen viestin salaisuuden suojan toteutumiselle tietoverkoissa.

Uuden hallituksen keskeisenä mantrana on ollut luottamus. Joku voisi olettaa, että demokraattisessa oikeusvaltiossa nimenomaan perustuslain ottaminen hallituksen toiminnan perusteeksi ja perustuslaissa vahvistettujen perusarvojen ja -periaatteiden aktiivinen edistäminen hallitusohjelmassa olisi omiaan rakentamaan kestävää ja laajakantoista luottamusta yhteiskunnassa etenkin taloudellisesti vaikeina aikoina. Hallitusohjelmassa luottamusta ei ole kuitenkaan rakennettu perustuslain varaan.

Juha Lavapuro & Tuomas Ojanen